축소사회에서의 주거권 및 주거정책에 대한 고찰

A Review of Housing Rights and Residential Policies in a Shrinking Society: With a Focus on Introducing the Transfer of the Development Rights System

국민 개개인의 쾌적한 주거생활 보장은 국가의 중요한 정책목표이다. 인간다운 생활을 할 권리의 핵심적 내용인 주거권은 자유권적, 환경권적, 사회권적 기본권의 성격을 동시에 지닌다. 주거권의 실현에는 국가의 재정투자가 상당 부분 수반되기에 주거권을 “국가의 재정에 의존할 수밖에 없는 생존권”이라고도 한다. 우리의 경우 주택공급 관련 행정규제는 매우 강하지만, 민간자본에 대한 의존도가 높은 편이다. 그와 같은 상황에서, 주택정책의 핵심적인 수단 중 하나는 시장의 자금을 이끌어내기 위한 용적률 제한의 완화이다. 용적률 제한의 무분별한 완화는 “비용의 사회화, 이익의 사유화”를 가져온다. 용적(률)은 경제학에서 공유자원(common resources)에 가까운 성격을 지닌다. 용적률 제한의 무분별한 완화는 세대 간 불공정의 원인이 된다. 용적률을 높이면 그 시점에서 진행하는 주거권의 실현을 위한 정비사업의 사업성이 높아지겠지만, 미래세대가 진행하게 될 그것의 사업성은 급감하거나 사업 자체가 불가능해지기 때문이다. 축소사회로 진입하면서 용적률 제한의 무분별한 완화는 세대 간 형평성은 물론이고, 지역 간 형평성 침해의 문제도 가져온다. 지방의 개발 수요는 앞으로 계속 적어질 수밖에 없는바, 축소사회로의 진입은 이를 가속화시킨다. 정부 주도의 정책만으로 사회적 기본권의 실현이 이루어져야 하는 것은 아니다. 신사조 행정법학(Neue Verwaltungsrechtswissenschaft)은 제어(조율, Steuerung)로서의 행정을 강조한다. 주거정책의 구체적인 실행에 있어서도 행정이 조종의 주체로서 주거정책의 시장을 형성하고, 형성된 시장을 운용하며, 그러한 운용이 공익에 부합할 수 있도록 하여야 한다. 행정이 조종의 주체이거나, 심지어 행정이 이해관계자들과 함께 대등하게 참여자의 지위에 있는 것은 공익실현에 있어서 다양한 모습 중의 하나인 것이지, 공익실현과 고권적 행정의 모습이 반드시 연계되는 것은 아니다. 용적률 거래제는 할당된 용적(률)을 활용할 수 없는 토지의 소유자가 ‘활용하지 못한’ 용적을 제3자에게 양도하고, 제3자가 양수한 용적으로 고밀복합개발을 추진하는 구조이다. 이를 통해 전체 용적(률)의 총량을 유지한다. 개발수요가 있는 곳과 그렇지 못한 곳 사이에서 ‘활용하지 못한’ 용적을 이전하는 것이기 때문에 현세대와 미래세대 간의 형평, 지역 간의 형평을 도모할 수 있고, 축소사회로 진입한 현재 주거권의 실현수단으로서의 의미가 크다. 용적률 거래제는 헌법상 주거권의 구체적인 실현을 위하여 도입할 실익이 클 것으로 보인다. 조종의 주체로서의 행정의 시각에서, 용적률 거래제를 통한 공익의 실현에 대한 후속논의가 이루어지기를 기대한다.

Housing rights simultaneously embody the characteristics of civil, environmental, and social rights. From a social rights perspective, these rights, involving significant state financial investment, are often referred to as the right to survival that relies on state finances. It is a natural conclusion that alleviating floor area ratio restrictions to attract market funding while reducing the state’s financial burden is an effective way to supply rental housing and similar facilities. As society transitions into a shrinking one, significant concerns arise about the current generation’s consideration of future generations. In this context, uniform mass production and consumption-based developmental strategies are no longer valid or practical. Supply-oriented housing development can deprive future generations of developmental opportunities, severely undermining their housing rights. Current generations exploiting the floor area ratio may diminish development profitability for future generations, ultimately rendering development unfeasible. This is where the floor area ratio becomes a point of contention between current and future generations. The Transfer of Development Rights(‘TDR’) system enables landowners who cannot fully utilize their floor area ratio to transfer their “unused” floor area ratio to a third party, allowing that party to pursue high-density development. The TDR system is crucial for fostering equity between current and future generations while maintaining the total of overall floor area ratio. Moreover, it holds significant value in realizing housing rights within today’s shrinking society.