국유재산 무단점유자에 대한 변상금 부과와 부당이득 반환 청구

Legal Nature of the Imposition of Compensation for Unauthorized Occupants of State Property

｢국유재산법｣은 ｢도로법｣, ｢하천법｣, ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 등과 마찬가지로 공물의 보존(보호)과 관리를 주요 목적으로 하고 있지만, 공용지정이 필요 없는 일반재산(재정재산)까지를 그 규율 대상으로 하고 있다는 점에서 ｢도로법｣, ｢하천법｣, ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 등 공물법과는 차이가 있다. ｢국유재산법｣의 규율대상 중 행정재산의 관리·처분에 관한 법제는 여타의 공물법과 유사하지만, 일반재산에 적용되는 법제는 상당한 차이가 있다. 원칙적으로 행정재산과 달리 대부 또는 처분할 수 있으며, 판례가 일반재산의 관리 관계에서 나타나는 대부계약의 법적 성질을 사법상 계약으로 보는 것도 같은 이치이다. 다만, 일반재산의 권리관계에 사법상 재산법 질서가 적용됨에도 불구하고, 일방 당사자가 국가이며, 그 목적물이 국유재산이라는 공적 특성으로 인하여 특별한 법의 규제를 받기 때문에 행정재산의 관리에 관한 규정이 상당부분 준용되고 있기는 하다. 그렇다 하더라도 무단점유자에 대하여 “중앙관서의 장등”이 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수할 권한이 있다고 규정하고 있는 ｢국유재산법｣ 제72조는 매우 독특한 성격을 나타낸다. 이 법 제72조는 행정재산의 무단점유자뿐만 아니라 일반재산의 무단점유자에 대하여도 적용되고, 변상금의 부과권한이 인정되는 “중앙관서의 장등”은 ｢국가재정법｣ 제6조에 따른 중앙관서의 장과 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임·위탁받은 자가 포함되므로 한국자산관리공사가 스스로의 명의로 변상금을 부과할 수 있는 결과를 낳는다. 판례가 변상금 부과 처분의 법적 성질을 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보고 있다는 점을 고려하면, 한국자산관리공사는 변상금을 부과하는 행정청의 지위를 갖는다는 해석도 가능하다. 그러나 우리 법 체계가 행정권한의 위탁과 관련하여 그 범위를 단순고권행위로 한정하고 있다는 점(정부조직법 제6조 제3항)을 고려할 때 ｢국유재산법｣ 제72조의 허용성에 대한 재검토가 필요하다. 또한 한국자산관리공사가 부과한 변상금의 징수와 관련하여 대법원 전원합의체 판결의 내용에 따르면, 무단점유자를 상대로 변상금 부과·징수권의 행사와 별도로 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다. 법원이 변상금 부과권을 공법상 권리로 보아 사법상 부당이득반환 청구와 다른 성질을 가졌다는 점에 근거한 판단이다. 판례가 이러한 결정을 하게 된 현실적인 이유(시효)에 대한 공감이 없는 것은 아니다. 그러나 ｢국유재산법｣이 비록 일반재산을 규율 대상으로 포함하고 있음에도 불구하고, 원칙적으로 국가가 소유한 재산에 대한 공법적 규율을 내용으로 하고 있다는 점이 우선 고려되어야 할 것이다. 나아가 변상금 부과는 부당이득 환수적 성격과 행정상 제재(징벌)적 성격을 모두 가지고 있는 독립된 공과금으로서의 지위를 인정하여, 변상금 부과처분이 이루어진 한 민사상 부당이득 반환 청구를 할 수 없다고 봄이 타당하다.

｢State Property Act｣ differs from the Public Property Act, such as ｢Road Act｣, ｢River Act｣, and ｢Public Waters Management and Reclamation Act｣, in that its main purpose is to preserve(protection) and manage public property, but it target general property(financial property) as well as administrative property. The Administrative Property part is similar to Public Property Act. General property is ruled by civil law order. However, due to the public nature that one party is a state and its object is state－owned property, it is sometimes regulated by special public laws. Article 72 of the ｢State Property Act｣ is very unique. It applies not only to administrative property but also to general property. The “head of the central government office, etc.” may impose compensation, and the scope of “head of the central government office, etc.” includes the head of the central government office under Article 6 of the National Finance Act and a person entrusted with affairs concerning the management and disposal of general property. The Korea Asset Management Corporation will be able to impose compensation in its own name. Since the Court considers the legal nature of the imposition of indemnity to be a disposition subject to appeal, it is also possible to interpret that the Korea Asset Management Corporation has the status of an administrative agency that imposes compensation. Considering that the Korean legal system limits the scope of entrustment of administrative authority to simple acts of authority (Article 6, Paragraph 3 of the Government Organization Act), it is necessary to review the acceptability of Article 72 of the State Property Act. In addition, I would like to examine the fact that the imposition of indemnity has the characteristics of an independent monetary burden with the aim of sanctioning.