적극행정 제도의 실효적 운용을 위한 연구 - 성실 의무와의 관계를 중심으로

Research on the Effective Operation of Proactive Administrative Systems - Focusing on the Relationship with the Duty of Diligence

적극행정과 소극행정은 당초 복지부동과 무사안일의 관행을 혁파하기 위한 행정실무의 필요에 의해 먼저 그 개념이 고안되고 정책이 마련된 다음, 사후적으로 우리 법제에 도입되었다. 그러다 보니 적극행정과 소극행정 관련 제도는 실정법에 규정되었음에도 불구하고 개념, 유형, 판단기준 등 규범적 내용이 충분히 정리되지 못한 채 운용되어 오면서 여러 혼란이 야기되었다. 본고에서는 그 중에서도 적극행정 제도와 행정청 및 공무원이 부담하는 성실 의무의 관계가 명확하게 밝혀져 있지 않음에 주목하여, 이를 중심으로 적극행정 및 소극행정에 대한 법적 검토를 수행하였다. 유사한 법적 개념과의 비교·검토를 통해 적극행정과 소극행정의 본질이 더 선명해지면, 관련 제도를 실효적으로 운용하는 데에도 기여할 수 있을 것으로 기대하였다. 성실 의무가 주어진 법령을 준수하여 직무를 성실하게 수행하는 것을 기본으로 하는 개념이라면, 적극행정은 단순히 주어진 법령의 틀 안에서 행정행위를 하는 데 그치지 않고 법제를 개선하고 정책을 수정하며 공익 및 행정목적 달성을 위하여 노력하는 확장적 개념으로 이해하였다. 이와 같이 적극행정을 이해한다면 이를 협소한 법적 의무로 상정하는 것은 적절치 않으며, 불이익의 면책과 적극행정의 장려에 초점을 맞추어 제도를 운용해 나가는 것이 바람직하다고 보았다. 나아가 현재 제도 운용상으로는 적극행정의 판단기준이나 평가지표가 마련되어 있지 않으므로 이를 개선하여 일관되고 구체적인 판단기준 및 평가지표가 마련될 필요가 있다는 점도 정리하였다. 반면 소극행정은 단순한 적극행정의 반대 혹은 성실의무의 불이행이 아니라, 국민의 권익을 침해하거나 국가 재정상 손실을 발생하게 하는 결과표지를 포함하여 유형화할 필요가 있다. 또한 소극행정에 해당할 경우 독자적 징계기준이 적용되고, 비위행위자는 물론 해당 비위와 관련된 감독자에게까지도 엄중히 책임을 묻도록 한 점 등을 고려하면 그 해당성은 엄격하게 판단될 필요가 있다고 보았다. 적극행정과 소극행정이 그 본질과 취지에 부합하도록 법제와 정책에 구현되고 실효적으로 운용됨으로써, 진정한 국민주권과 실질적 법치주의를 실현하는 선도적 개념으로 자리잡을 수 있기를 희망한다.

The concepts of proactive and passive administration were initially devised out of practical administrative needs to break the longstanding practices of inaction and complacency, and policies were subsequently established before being incorporated into our legal system. Consequently, despite being codified in positive law, these systems have caused confusion due to the lack of fully established normative content, such as concepts, types, and criteria for judgment. This paper focuses particularly on the unclear relationship between proactive and passive administration and the duty of diligence imposed on administrative agencies and public officials. By conducting a legal review centered on this relationship, it aims to clarify the essence of proactive and passive administration, thereby contributing to the effective operation of related systems. The duty of diligence is understood as a comprehensive concept that fundamentally requires faithfully performing duties within the given legal framework. In contrast, proactive administration is interpreted as an expansive concept that not only adheres to the given legal framework but also strives to improve legislation, amend policies, and achieve public interest and administrative objectives. Given this understanding, it is inappropriate to regard proactive administration as a narrow legal obligation. Instead, the focus should be on indemnifying disadvantages and promoting proactive administration. Furthermore, the current system lacks established criteria for judgment and evaluation indicators for proactive administration, indicating a need for consistent and specific standards and indicators. On the other hand, passive administration should not simply be seen as the opposite of proactive administration or a failure to fulfill the duty of diligence. It should be categorized to include result indicators that infringe on citizens' rights or cause financial loss to the state. Considering that passive administration applies independent disciplinary standards and holds not only the offenders but also their supervisors accountable, its applicability must be strictly assessed. The hope is that proactive and passive administration, when implemented and effectively operated in alignment with their essence and purpose, can become leading concepts in realizing true popular sovereignty and substantive rule of law.