지방자치단체의 국정참여제도에 대한 현황 및 제언 - 정부 정책에 대한 지방자치단체의 참여 방안을 중심으로

Current Status and Suggestions for Local Governments’ Participation System in National Policy : Focusing on Local Governments’ Participation in Government Policies

지방자치는 국가와 지방자치단체 간에 행정권을 수직적으로 분권하여 지역적 단위에서 자치를 수행하는 것이다. 즉 지방자치의 이념에는 지방분권도 포함되어 있는데, 지방분권적인 권력구조 속에서 국가는 지방자치단체에 관여하고 지방자치단체는 국가정책결정과정에 광범위하게 참여함으로써, 국가와 지방자치단체는 상호간에 견제와 균형을 이루며, 국가의 전체의사와 지역의 특수성 및 다양성의 통합과 조화를 통해 국가행정을 효율적으로 추진할 수 있게 된다. 이러한 지방자치단체의 국정참여 필요성과 함께 과거부터 추진되어 온 지방분권과 지방자치 정책에 따라, 지방자치단체를 국정운영의 동반자로서 인식하는 흐름이 증대되고 있다. 2022년부터 시행된 중앙지방협력회의를 통해 지방자치단체의 위상은 과거보다 훨씬 제고되었고, 지방자치단체는 중앙부처와 대등한 관계 속에서 국가정책이든 지방정책이든 상호 협력이 필수적인 시대가 되었다. 이에 현재 각 개별 법률들에서는 지방자치단체가 국정과정에 참여할 수 있는 수단들을 마련해 놓고 있다. 행정부에서 이루어지는 정책결정과정에 지방자치단체가 참여할 수 있는 수단을 중심으로 살펴보면, 중앙지방협력회의, 중앙행정기관·지방자치단체 정책협의회, 행정협의조정위원회 등 각종 위원회와 「지방자치법」상 대정부 정책 건의, 자치분권 사전협의 등 의견제출 형식의 참여, 개별 법률에서의 각종 계획수립 시 지방자치단체의 참여 등이 있다. 하지만 이러한 제도들의 대부분은 지방자치단체가 제출한 의견에 대해 중앙행정기관의 장이 구속되지 않으며, 회의의 심의 결과 등에 대해 이행을 강제할 수 있는 수단이 없고, 단지 책무정도의 적극 협력의무만을 규정해 놓고 있다. 즉 지방자치단체의 국정참여 제도들이 여전히 의견청취 수준에 머물러 있는 것이다. 따라서 이러한 제도의 여러 가지 문제점에 대한 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 중앙지방협력회의 안건상정절차를 개선하고 안건상정기준을 마련하는 것이다. 둘째, 정부위원회의 위원 구성 시 지방자치단체의 추천인 수 확대하고 그 수를 법령에 명시한다. 셋째, 중앙지방협력회의의 심의 결과, 대정부 정책 건의 수용, 제출된 의견의 처리 결과 회신 등에 대해 이행 기한을 명시하도록 한다. 넷째, 자치분권 사전협의 제도의 양 당사자를 중앙행정기관의 장과 행정안전부장관이 아닌 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장으로 개정한다. 결론적으로 이러한 지방자치단체의 국정참여제도가 실효성 있는 제도로서 보완되고 개선될 때, 지방자치단체의 국정참여는 지방분권 및 지방자치를 실현시키는 수단으로서 제 기능을 할 수 있을 것으로 생각한다.

Local autonomy involves the vertical decentralization of administrative authority between the central government and local governments, allowing for self-governance at regional levels. The ideology of local autonomy inherently includes decentralization. Within a decentralized power structure, the central government engages with local governments, and local governments actively participate in the national policy-making process. This mutual system of checks and balances between the state and local governments allows for the integration and harmonization of national interests with local diversity and specificity, thereby promoting efficient national administration. With the growing need for local governments to participate in national governance and the promotion of decentralization and local autonomy policies that have been pursued over the years, the perception of local governments as partners in national governance has been strengthened. Since the implementation of the National and Local Government Cooperation Council in 2022, the status of local governments has been significantly elevated compared to the past. In this era, local governments and central ministries must cooperate equally in both national and local policies. Various individual laws now provide mechanisms for local governments to participate in national policy processes. Regarding their involvement in the policy-making process within the executive branch, there are multiple avenues for participation, including the National and Local Government Cooperation Council, the Central Administrative Agency-Local Government Policy Council, the Administrative Coordination Committee, as well as proposals to the government, pre-consultations on autonomy and decentralization under the Local Autonomy Act, and participation in the formulation of various plans under individual laws. However, most of these systems do not legally bind the heads of central administrative agencies to the opinions submitted by local governments, nor do they provide enforceable means for implementing the deliberations and recommendations of meetings. They only prescribe a general obligation for active cooperation. In other words, these mechanisms for local government participation in national governance remain at the level of merely gathering opinions. To address the various issues with these systems, the following improvements are proposed. First, the procedures for submitting agendas to the National and Local Government Cooperation Council should be revised, and criteria for agenda submission should be established. Second, the number of local government-recommended members in government committees should be increased and specified in legislation. Third, deadlines for implementing the results of deliberations from the National and Local Government Cooperation Council, responding to government policy proposals, and handling submitted opinions should be clearly defined. Fourth, the parties involved in the pre-consultation system for autonomy and decentralization should be changed from the heads of central administrative agencies and the Minister of the Interior and Safety to the heads of central administrative agencies and local governments. In conclusion, only when these mechanisms for Local Governments’ Participation System in National Policy are supplemented and improved to become effective systems will they function properly as means for realizing decentralization and local autonomy.