지방자치단체의 국가입법과정에 대한 참여 - 독일의 법제를 중심으로

Die kommunale Teilnahme am staatlichen Gesetzgebungsverfahren

독일에서 연방의 입법과정에 주의 참여는 근본적으로 연방과 주 사이의 입법권한의 배분에서 시작되어 연방참사원의 입법참여권 행사로 실질화 된다. 연방참사원은 연방의회와 함께 연방의 입법기관이자 지방이 연방에 대하여 영향력을 행사하는 매개체로서 연방국가적 질서가 실효성을 발휘하게 하는 기관이다. 연방참사원은 독자적인 최종적인 결정을 행하는 권한을 가지기 보다는 개별적으로 독자적 권한을 행사하는 헌법기관의 기능을 보완함으로써 연방의 입법과 집행에 참여한다. 독일기본법은 연방의 입법에 연방참사원을 매개한 주의 입법참여를 매우 적극적으로 인정하고 있다는 점을 알 수 있다. 여기에는 미치지 못한다 하더라도 지방자치단체가 지방자치단체연합을 통하여 스스로의 이해에 관하여 입장표명을 할 수 있도록 하고 이 의견이 연방의회 상임위원회의 심의에 반영될 수 있도록 근거를 마련하였다는 점에서 인상적이다. 다만 독일과 달리 우리나라는 단일국가형태이고 독일에서 연방—주-지방자치단체로 이어지는 계층적 권력구조가 역사적 소산으로서 사실의 영역이고 권한의 배분이 그 자체로 목적인 반면 우리나라의 현실에서는 수도권집중과 지역소멸에 대한 국가 균형발전을 위한 수단이라는 점에서 근본적으로 차이가 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라에서 국가의 입법과정에 직·간접적으로 지방자치단체의 의사가 반영되도록 하는 제도로는 독일에서 이미 시행 중인 권역별(연동형)비례대표제, 지역정당, 지방영향평가제도, 지역대표형상원 등을 고려해 볼 필요가 있다.

In Deutschland beginnt die Beteiligung der Länder am Gesetzgebungsprozess des Bundes grundsätzlich mit der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern und wird durch die Ausübung der Gesetzgebungsbeteiligungsrechte des Bundesrates konkretisiert. Der Bundesrat ist zusammen mit dem Bundestag ein Gesetzgebungsorgan des Bundes und fungiert als Instrument, durch das die Länder auf den Bund Einfluss nehmen können, wodurch die föderale Ordnung des Bundesstaates ihre Wirksamkeit entfaltet. Der Bundesrat nimmt an der Gesetzgebung und Vollziehung des Bundes teil, indem er nicht so sehr selbstständige und endgültige Entscheidungen trifft, sondern vielmehr die Funktionen der einzelnen, unabhängigen Verfassungsorgane ergänzt. Aus dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland lässt sich erkennen, dass die Beteiligung der Länder an der Gesetzgebung des Bundes durch den Bundesrat sehr aktiv anerkannt wird. Auch wenn dies nicht erreicht wird, ist es bemerkenswert, dass die Kommunen über ihre Verbände in der Lage sind, zu ihren eigenen Interessen Stellung zu nehmen und dass diese Stellungnahmen in die Beratungen der ständigen Ausschüsse des Bundestages einfließen können. Im Gegensatz dazu ist Südkorea jedoch ein Einheitsstaat, und während die hierarchische Machtstruktur von Bund - Ländern - Kommunen in Deutschland ein historisches Ergebnis darstellt, bei dem die Verteilung der Befugnisse Selbstzweck ist, unterscheidet sich die Realität in Südkorea grundlegend. Hier wird die Machtverteilung als Mittel zur nationalen Ausgewogenheit zwischen der Konzentration auf die Hauptstadtregion und der Entvölkerung der Regionen gesehen. Trotzdem sollte in Südkorea die Möglichkeit in Betracht gezogen werden, dass das deutsche Modell, wie es bereits praktiziert wird, auch hier Anwendung findet. Dazu zählen ein regionales (verknüpftes) Verhältniswahlsystem, regionale Parteien, ein regionaler Umwelteinflussbewertungsprozess sowie ein Senat mit regionalen Vertretern.