매립지 관할귀속결정제도의 법적 고찰

A Legal Study on the Landfill Jurisdiction Decision System

'세계 최대규모의 간척사업'이라는 화려한 타이틀과 달리 우리 사회의 분쟁과 갈등의 대명사가 되었던 새만금 사업은 우여곡절 끝에 물막이 공사를 마무리하면서 국가와 지역의 발전에 일조할 것으로 다시 기대를 모았으나, 그 기대와는 다르게 근래 매립지에 대한 관할 귀속문제로 또 다시 사회적 갈등과 분쟁의 대명사로서 오명을 새롭게 얻고 있다. 매립지 관할귀속을 둘러싼 현재의 분쟁과 갈등 상황은 아이러니하게 토지의 신설이라는 특징으로 인해 지방자치단체 간의 갈등과 분쟁을 실효적으로 해결하기 위해 2009년 4월 「지방자치법」 개정을 통해 제5조에서 규정된 매립지 귀속결정 제도로 인해 오히려 야기되거나 심화되는 측면이 적지 않은바, 궁극적으로는 현행 법제의 입법적 해결이 필요하다. 다만 입법적 개선 이전까지는 현행법제 하에서 지방자치의 헌법적 보장의 이념에 부합할 수 있도록 관할결정 제도를 운용하는 것이 현실적으로 타당한 방향이다. 지방자치단체의 구역은 지방자치단체의 본질적인 구성요소이자 헌법상 보장된 자치권의 공간적 범위인 점에서 규범적 의미가 크다. 그럼에도 지방자치단체와 대등한 협력관계에서 존재하는 국가의 기관인 행정안전부장관의 결정, 그것도 일방적인 처분형식에 의해 결정하도록 하고 있는 현행 법제는 문제의 소지가 있다. 이에 대해서는 위헌이라는 논의도 있으나, 그러나 지방자치법제는 기본적으로 법률유보 하에서 존재하는 점에서 위헌이라고 보기는 어렵지만, 적어도 현행법제가 지방자치의 헌법적 보장의 이념을 구현하는데 적합하도록 합헌적으로 운용되어야 한다는 당위적 요청은 분명하다. 이를 위해서는 매립지에 대한 관할 결정이 갖는 규범적 의미에 충분히 천착하는 것이 필요하다. 새만금의 특성상 매립지에 대한 관할 결정에 국가, 관련 지방자치단체 간의 이해관계 등에 대한 정치적·정책적 고려의 필요성이 큰 것도 사실이나, 그럼에도 새만금 매립지 관할 귀속결정은 지방자치의 본질적 요소인 구역의 결정을 본질로 하며, 그러한 점에서 지방자치가 가지는 규범적 의미, 특히 헌법적 보장에 따른 본질적 가치와 의미가 훼손되어서는 안된다는 것 또한 분명하다. 그러한 점에서 중분위는 매립지 관할 결정에 대한 분쟁을 단순히 지방자치단체 간의 분쟁으로만 치부해서는 안되며, 지방자치단체의 구역이 가지는 규범적 의미에 대한 최대한 존중 하에서 독립적이고 규범적인 결정을 행하는 것이 필요하다. 지방자치법제에 있어 중분위의 존재의의는 독임제 행정청인 행정안전부장관에게 기대하기 어려운 협력과 조정에 대한 요청의 수행에 있으며, 이는 구조적으로 볼 때 중분위는 행정안전부나 다른 행정주체에 의한 정치적, 정책적 요청으로 벗어나 독립적이고 독자적인 결정을 수행함으로써 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 간의 분쟁과 갈등의 해결에 기여하라는 의미로 이해된다. 그러한 점에서 매립지에 대한 귀속결정을 정치적·정책적 이유로 계속 지연하면서 이로 인한 소모적 논란과 사회적 갈등을 지속적 심화시키고 있는 현재의 상황은 중분위가 규범적 의무를 져버리고 있는데도 그 원인이 있다고 할 수 있다. “지연된 정의는 정의가 아니다”라는 법언과 같이, 현재의 갈등 상황의 해결이 쉽지 않다고 하여 최적의 해결을 위해 이를 지연하는 것은 또다른 분쟁과 갈등의 원인이 된다. 관할 귀속결정이 가지는 규범적 의미의 고려 하에서 매립지 관할에 대한 신속한 결정이 현재의 분쟁과 갈등을 해소하는 지름길이다. 규범적 내용의 확인이 정치적, 정책적 고려에 의해 지체되는 것은 옹호하기 어려운 부정의일 뿐이다.

Unlike the brilliant title of the “World's Largest Reclamation Project,” the Saemangeum project, which was synonymous with disputes and conflicts in our society, was expected to contribute to the development of the country and region by completing the water curtain construction after twists and turns, but contrary to expectations, it has recently been stigmatized as a synonym for social conflict and conflict due to jurisdiction over landfills. Ironically, the current disputes and conflicts over the jurisdiction of landfills are often caused or intensified by the landfill attribution decision system introduced through the revision of the Local Autonomy Act in April 2009 to effectively resolve conflicts and disputes between local governments over landfills, which ultimately requires a legislative solution to the current legislation. However, until legislative improvement, it is practically reasonable to operate a landfill jurisdiction decision system to conform to the constitutional guarantee of local autonomy under the current legislation. The district of a local government is of great normative significance in that it is an essential component of the local government and a spatial scope of constitutional autonomy guaranteed. Nevertheless, the current legislation, which requires the unilateral disposition of the Minister of Public Administration and Security, an institution of the state that exists in equal cooperation with local governments, is problematic. In this regard, it is clear that the current legislation should be constitutionally operated to be appropriate for realizing the ideology of constitutional guarantee of local autonomy. For this, it is necessary to sufficiently focus on the normative meaning of the jurisdiction decision on the landfill. Due to the nature of Saemangeum, it is necessary to consider the state's political and policy requests in determining the jurisdiction of landfills, but it is also clear that the normative meaning of local autonomy, especially the essential value and meaning of constitutional guarantees, should not be undermined. In this regard, the Central Dispute Mediation Committee for local governments (hereinafter referred to as “Central Committee”) should not dismiss disputes over landfill jurisdiction decisions as simply disputes between local governments, but it is necessary to make independent and normative decisions with maximum respect for the normative meaning of local governments' districts. The significance of the Central Committee's existence in the local autonomy legislation lies in the performance of requests for cooperation and coordination that are difficult to expect from the Minister of Public Administration and Security, an independent administrative agency. In this regard, the current situation, in which consumptive controversy and social conflict continue to intensify as a result of continuing delays in jurisdiction decisions on landfills for political and policy reasons, is due to the Central Committee's normative obligations. Delaying the necessary decision, even if it is for optimal resolution, is another cause of dispute and conflict, such as the law that “delayed justice is not justice.” A quick decision on the jurisdiction of a landfill is a shortcut to resolving current disputes and conflicts under the consideration of the normative meaning of the jurisdiction decision. It is only an injustice that is difficult to advocate that the confirmation of normative content is delayed by political and policy considerations.