특별자치도의 행정체제개편에 관한 법적검토

Legal Review on the Reorganization of Administrative System of Special Self-Governing Province

지방자치단체의 행정체제개편은 정부 주도로 30년 동안 지방행정체제가 커다란 변화없이 유지되어 왔으나, 지방자치단체의 지역특수성, 인구, 인구감소와 지방소멸의 위기 등을 고려하여 지방자치단체 및 해당 지역주민에 의해 행정체계개편이 요구되고 있다. 또한 지방분권과 주민자치를 실질적으로 실현하기 위해서는 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」(이하 지방분권균형발전법이라 함)에서 지방의회의 의견청취뿐만 아니라 지역주민의 의견을 수렴하여 관계 지방자치단체장에 의해 행정체제개편이 필요하다고 할 것이다. 2006년부터 제주특별자치도를 연방제수준의 지방분권을 운영하여 오다가 최근 지역특수성을 고려한 지방분권과 지방자치권을 강화하기 위하여 강원특별자치도, 전북특별자치도를 설치하였다. 특히 제주특별자치도는 2006년부터 제주특별자치도를 국제자유도시로서 기초자치단체를 두지 않고 시범적으로 운영하여 왔으나, 오늘날 제주 도민들의 다수는 기초지방자치단체를 재도입을 요구하고 있고, 이러한 주민의 의견이 반영된 3개의 법안이 국회에 계류 중에 있다. 강원특별자치도는 2022년부터 미래산업글로벌도시를 조성하기 위하여 그리고 전북특별자치도는 2023년부터 글로벌생명경제도시를 조성하기 위하여 지방분권과 규제혁신을 보장하고 있다. 전북특별자치도는 인구감소로 인한 지방소멸위기에 놓인 기초지방자치단체가 전국에서 제일 많아 이를 대응하고, 지역경쟁력을 강화하기 위해 새만금지역에 있는 기초지방자치단체간의 특별지방자치단체를 설치하려고 추진 중에 있다. 본 논문에서는 특별자치도에 관한 행정체제개편의 필요성을 ⅰ) 자치행정의 효율성과 민주성의 조화, ⅱ) 행정수요 충족, ⅲ) 인구감소 및 지역소멸대응의 관점에서 규명한다. 헌법, 지방분권균형발전법, 지방자치법상의 특별자치도에 관한 행정체제 개편에 법적 체계를 검토한다. 또한 독일, 프랑스, 일본의 행정체제개편에 관한 입법례와 판례의 태도를 비교법적으로 고찰하여 헌법상 지방자치단체의 계층구조의 명문화와 본질적 사항문제, 지역간의 협력 및 사회적 연대성 구현을 위한 광역레지용 확대 설치문제 등에서 시사점 모색하고, 지속가능한 특별자치도의 지방행정체제 개편에 관한 법적 개선점을 제시한다. 또한 현행 지방자치법, 지방분권균형발전법상 행정체제개편의 기준과 절차, 지원제도의 불명확하므로 특별자치도의 합리적인 행정체제개편이 이루어지는 방안을 제시한다. 또한 그동안 행정체제개편시 인구감소등을 고려하지 않은 채 행정체제개편을 하여 왔으나 특별자치도에서의 중추적 도시권의 추진과 지역 인프라 설치를 지역연대성을 강화하도록 한다. 또한 특별자치도의 기초지방자치단체 통합·신설과정에서 주민의 의견을 청취하여 추진하기 보다는 탑다운방식으로 추진한 까닭에 주민의 의사를 제대로 반영하지 못하는 결과를 초래하므로 주민참여 강화방안을 제시한다.

The reorganization of the administrative system of local governments has been led by the government and has been maintained without significant changes for 30 years. However, considering the regional characteristics, population, population decline, and the crisis of local extinction, the reorganization of the administrative system is being demanded by local governments and their residents. In addition, in order to practically realize local decentralization and resident autonomy, it is necessary to reorganize the administrative system by collecting the opinions of local residents as well as the opinions of local councils under the Special Act on Local Autonomy and Balanced Regional Development. Jeju Special Self-Governing Province has been operating local decentralization at the federal level since 2006, and recently, Gangwon Special Self-Governing Province and Jeonbuk Special Self-Governing Province were established in order to strengthen local decentralization and local autonomy considering regional characteristics. In particular, Jeju Special Self-Governing Province has been operating Jeju Special Self-Governing Province as an international free city on a pilot basis without establishing a basic local government since 2006, but today, the majority of Jeju residents are demanding the reintroduction of basic local governments, and three bills reflecting the opinions of these residents are pending in the National Assembly. Gangwon Special Self-Governing Province is guaranteeing local decentralization and regulatory innovation to create a future industrial global city starting in 2022, and Jeonbuk-do Special Self-Governing Province is guaranteeing local decentralization and regulatory innovation to create a global bio-economy city starting in 2023. Jeonbuk-do Special Self-Governing Province has the largest number of basic local governments in the country that are at risk of local extinction due to population decline, and is currently pushing forward with establishing a special local government between basic local governments in the Saemangeum area to respond to this and strengthen regional competitiveness. This paper examines the necessity of administrative reform of special autonomous provinces from the perspectives of i) balancing the efficiency and democracy of autonomous administration, ii) meeting administrative demands, and iii) responding to population decline and regional extinction. It examines the legal system for administrative system reform for special autonomous provinces under the Constitution, the Local Autonomy and Balanced Development Act, and the Local Autonomy Act. In addition, it examines the attitudes of legislative precedents and precedents regarding administrative system reform in Germany, France, and Japan from a comparative legal perspective, and seeks implications from the constitutional stipulation of the hierarchical structure of local autonomous entities, essential matters, and the expansion of metropolitan redevelopment for the implementation of cooperation and social solidarity between regions. It suggests legal improvements for the sustainable local administrative system reform of special autonomous provinces. In addition, since the current Local Autonomy Act and the Local Autonomy and Balanced Development Act do not clearly define the standards and procedures for administrative system reform, and the support system, it suggests a plan for rational administrative system reform of special autonomous provinces. In addition, while administrative system reforms have been carried out without considering population decline, etc., regional solidarity will be strengthened by promoting central urban areas and installing regional infrastructure in special autonomous provinces.