지방소멸 및 지역 간 양극화에 대응하기 위한 균형발전 법제에 관한 연구

Study on the Legal Framework for Balanced Development to Address Regional Decline and Polarization

2025년 현재 우리나라의 지방행정, 지방자치는 여러 어려운 상황에 놓여있는 것으로 보인다. 지방소멸, 지역 불균형으로 인한 양극화 등이 대표적인 난제라고 할 수 있다. 인구감소로 인한 지방소멸, 지역 간 불균형 발전과 그로 인한 양극화의 문제는 우리가 당면한, 그리고 해결하여야 하는 난제이다. 그동안 이러한 문제를 해결하기 위한 여러 입법적, 정책적 노력들이 있어왔다. 그동안의 균형발전은 낙후지역 지원 중심의 성격을 가지고 있다는 점을 알 수 있었다. 대부분의 관련 법률은 낙후된 지역을 발전시켜서 균형개발을 촉진하고자 하는 입법목적을 가지고 있다. 현재 우리나라의 상황에 비추어, 낙후지역을 일정한 수준 이상으로 끌어올리려는 입법목적은 어느 정도 달성되고 있는 것으로 평가할 수 있을 것이다. 다만, 서울과 수도권으로의 집중 현상이 실제로 완화되었는가를 평가할 필요가 있어 보인다. 인구 현황에 관한 최근의 데이터를 보면, 그간의 균형발전 정책에도 불구하고 서울과 수도권으로의 인구집중 현상과 지역 대도시 특히 광역시의 인구감소 현상이 뚜렷하게 나타나고 있음을 알 수 있다. 낙후지역에 대한 지원 중심의 균형발전 정책이 광역시를 비롯한 지방 대도시에 대한 역차별로 작동하지 않았는지 점검할 필요가 있어 보인다. 이러한 문제의 해결 과정에서 우리는 지방자치라는 조건을 어떻게 활용할 것인지를 함께 고민하여야 하는 상황이라고 할 수 있다. 우리와 비슷한 문제를 겪고 있는 일본은 거점도시 중심의 성장전략을 채택하여 대응하고 있다. 우리나라에서도 이와 유사하게 지방소멸과 양극화를 동시에 해결할 수는 없지만 완화할 수 있는 방안으로 광역시 중심의 거점전략을 주장하는 견해들이 유력하다. 저출산에 따른 인구감소와 그로 인한 지방소멸 위험의 시대에 수도권 집중 문제까지 동시에 해결하면서 모든 지방자치단체의 인구를 증가 또는 현상유지하도록 하는 정책목표와 입법목적을 달성할 수 있는지는 너무도 어려운 과제라고 할 것이다. 전체적 인구감소 및 경제성장률 저하 추세 속에서 모든 기초지방자치단체의 경제가 성장하고 인구가 증가하는 것은 결코 쉽지 않을 수 있다는 현실 인식이 필요하다. 이러한 상황에서는 현상 유지 또는 감소 속도를 줄이는 것도 중요할 수 있다. 또한, 현재의 대응입법을 통하여, 그리고 지속적 보완을 통하여 지방소멸에 대응하고 균형발전을 달성할 수 있기를 바라지만, 정책목표 달성이 되지 않을 경우에 대한 대비도 필요할 것이다. 만약, 모든 기초지방자치단체가 지방소멸에 대응할 수 있다고 보기 어렵다는 결론에 이르게 된다면, 지방자치의 틀을 유지하면서, 줄어드는 인구에 대응하는 탄력 있는 행정이 필요할 것이다.

The challenges of regional extinction due to population decline, regional imbalance, and the resulting polarization are pressing issues that we currently face and must resolve. In the process of addressing these problems, we must consider how to effectively utilize the framework of local autonomy. Japan, which is experiencing similar challenges, has adopted a hub city-centered growth strategy to respond to these issues. In Korea, although it may not be possible to completely resolve both regional extinction and polarization simultaneously, similar approaches have been proposed as a way to mitigate these problems. In particular, some perspectives argue that a metropolitan-centered hub strategy could be an effective solution. Research institutions such as the Korea Research Institute for Human Settlements (KRIHS) and the Bank of Korea have made such proposals. In an era where the risks of regional extinction due to population decline caused by low birth rates are becoming more prominent, achieving the policy goal and legislative objective of increasing or maintaining the population of every basic local government while simultaneously addressing the issue of capital region overconcentration is an exceptionally difficult challenge. Given the overall trends of population decline and slowing economic growth, it is important to recognize that achieving economic growth and population increases across all basic local governments may not be feasible. In this context, maintaining the current status or at least slowing the pace of decline can also be considered an important policy objective. Additionally, while current legislative responses and continuous policy improvements are aimed at preventing regional extinction and achieving balanced development, contingency plans must also be in place in case these policy goals are not fully realized. If we reach the conclusion that not all basic local governments can effectively counter regional extinction, then it will be necessary to implement a flexible administrative system that adapts to the reality of a declining population while maintaining the framework of local autonomy.