지방행정체제 개편과 특례시 제도의 법적 쟁점 - 특례시 지원에 관한 특별법안을 중심으로

Legal Issues of the Restructuring of Local Administrative Systems and the Special Si System : Focusing on Proposed Special Act on Support for Special Si

특례시 제도는 지방행정체제 개편의 핵심적인 내용이며, 지방자치법 전부개정을 통해 본격적으로 추진되고 있다. 그러나 특례시가 새로운 지방분권 모델로서 기능하기 위해서는 특례시의 법적 지위나 사무배분, 행·재정적 특례 등 제도 운영을 위한 기초가 법제도적으로 보다 명확히 정비되는 것이 필요하다. 이 논문은 이러한 문제의식을 바탕으로 지방행정체제 개편과 특례시 제도의 의의 및 현황을 살펴보고, 최근 정부가 국회에 제출한 특례시 지원에 관한 특별법안의 내용을 검토하여 특례시 제도의 개선방안과 향후 과제를 제시하였다. 먼저, 특례시의 법적 지위를 명확하게 할 필요성을 검토하였다. 현행 지방자치법상 특례시라는 명칭은 새로운 지방자치단체 유형으로서의 법적 지위를 부여하는 것은 아니다. 특례시 지원에 관한 특별법에서도 단순하게 인구 100만을 기준으로 특례시를 정의할 뿐, 특례시의 법적 지위를 규정하는 것이 아니므로, 특례시의 권한을 새롭게 설정하려는 노력에도 불구하고, 특례시의 권한과 책임 범위, 도와의 관계 설정 등에서 모호성이 발생하는 문제가 있다. 따라서 특례시가 기존의 시·군과는 다른 법적 지위를 형성하기 위해서는 현행 지방자치법 제2조에서 기존의 시와는 독립된 지방자치단체의 한 유형으로 규정되는 것이 바람직하다. 둘째, 사무배분의 특례에 있어서는 모든 특례시에 공통적으로 이양이 타당한 사무는 법령에 명확히 규정하는 방안을 적극적으로 검토할 필요성이 있다. 또한 현재의 사무배분원칙에 더해 특례 부여와 관련된 사무배분체계를 정립하여 권한의 위임과 이양을 명확하게 구분할 필요가 있다. 셋째, 특례시의 권한 확대에 따른 행·재정수요에 대한 지원을 구체화하는 방안을 검토하여야 한다. 원칙적으로는 광역자치단체의 사무가 특례시로 이전되는 것이므로 광역자치단체와의 재원 조정이 필요하겠으나, 제도의 안정적인 시행 기반을 확보한다는 차원에서 중앙정부의 재정 지원방안 또한 적극적으로 검토될 필요가 있다. 마지막으로 계획수립 절차에 있어서 특례시와 다른 기초지방자치단체 및 광역지방자치단체와의 이해관계를 조정하는 과정이 실질적인 의미를 갖기 위해서는 협의절차가 구체적으로 명시되는 것이 필요하다. 궁극적으로는 특례시 제도의 도입을 통해 각 지방자치단체가 각각의 상황에 부합하는 보다 자율적이고 능동적으로 사무를 수행할 수 있는 여건이 조성되는 것을 기대한다.

The Special Si(City) system is a core component of the restructuring of local administrative systems and is being actively promoted through a comprehensive revision of the Local Autonomy Act. However, for the Special Si to function as a new model of decentralization, it is necessary to establish a clearer legal basis regarding the legal status of Special Si, the allocation of affairs, and financial and administrative privileges. This paper examines the significance and current state of the restructuring of local administrative systems and the Special Si system, based on this awareness of issues. It also reviews the content of the proposed Special Act on Support for Special Si recently submitted by the government to the National Assembly, presenting improvement measures for the Special City system and future tasks. First, the necessity of clarifying the legal status of Special Si was reviewed. Under the current Local Autonomy Act, the designation of “Special City” does not afford it a legal status as a new type of local government. The proposed Special Act on Support for Special Si simply defines a Special Si based on a population of one million but does not stipulate its legal status. Consequently, despite efforts to redefine the powers of Special Si, ambiguity arises regarding their scope of authority and responsibility, as well as their relationship with provincial governments. Therefore, to establish a legal status for Special Si that is distinct from existing cities and counties, it is advisable to define them as a type of local government entity independent from existing cities in Article 2 of the current Local Autonomy Act. Second, regarding the special allocation of affairs, it is necessary to actively consider clearly defining the affairs that are appropriate for transfer to all Special Si in the relevant laws. Additionally, in conjunction with the current principles of task allocation, it is important to establish a system for distributing responsibilities related to the granting of special privileges, thereby clearly distinguishing between delegation and transfer of authority. Third, it is necessary to explore ways to specify support for the administrative and financial needs arising from the expanded powers of Special Si. In principle, since affairs are transferred from metropolitan governments to Special Si, adjustments in resources with the metropolitan governments will be required. However, from the perspective of securing a stable foundation for the implementation of the system, it is also essential to actively consider financial support measures from the central government. Finally, in order for the process of coordinating interests between Special Si and other local governments and metropolitan governments during the planning process to be meaningful, it is necessary to explicitly specify consultation procedures. Ultimately, it is hoped that the introduction of the Special Si system will create conditions under which each local government can perform its functions in a more autonomous and proactive manner, tailored to its specific circumstances.