지방자치단체 간 상호 협력에 관한 연구 - 일본 지방자치법상 연대협약을 중심으로

A Study on Mutual Cooperation among Local Governments : Focusing on the administrative solidarity as a method of joint administrative processing under the Japanese Local Autonomy Act

복수의 지방자치단체가 공동으로 필요한 사무에 대응하기 위해 상호 협력해야 할 경우는 상존한다. 특히 물 문제, 환경 문제, 장기 요양 시설의 운영과 같은 복지 문제는 더욱 그러할 것이다. 거기에 비용이 많이 드는 정보화에 대한 대응은 더욱 그러하다. 이처럼 개별 지방자치단체의 구역을 넘는 광역적 행정 수요에 대응하기 위해서는 사무를 능률적이면서도 효율적으로 집행하고 대응해야 할 필요성이 있다. 또한 지방자치단체 단독으로는 처리하기 곤란한 특정 사무나 사업도 있을 것이다. 이러한 사회 변화와 변화된 행정 수요에 따라, 일본은 2014년 지방자치법을 개정하여, 기존의 조합과 광역연합 제도에 더해 ‘연대협약(連携協約)’ 및 ‘사무 대집행’ 제도 등을 도입하였다. 따라서 현행 제도상으로는 사회구조와 행정 수요의 변화에 대응하기 위한 사무 공동처리의 시대에 들어갔다고 해도 과언이 아닐 듯하다. 이 연대협약은 우리 지방자치법에는 없는 제도이다. 이 제도의 특징은, 첫째, 연대하는 사무에 대한 협정만이 아니라 권역 전체의 발전 방향성을 정할 수도 있어, 협약 단체 간 권역에 관한 인식을 공유할 수 있다는 것이다. 둘째, 구체적인 연대 수단(사무의 위탁, 협의회 등)의 기본 방침을 협정으로 정해 지방자치법상 다양한 협력 수단을 활용할 수 있다는 점이다. 셋째, 협력 수단으로서 종래 지방자치법상 공동처리 방식인 사무의 위탁이나 협의회 설치뿐만 아니라, 사무의 대집행, 조례의 제정, 민법상 청부계약 등 다양한 수단을 유연하게 활용할 수 있다는 점이다. 넷째, 별도로 법인을 설립하지 않더라도 간결하고 효율적인 상호 협력이 가능한 구조라는 점 등을 들 수 있다. 한편, 어느 사무를 지방자치단체가 상호 협력하여 공동 처리하는 방식에는 다음과 같은 과제가 있다. 첫째, 협의회 설치 방식은 신속한 의사 결정이 곤란하다는 점이다. 둘째, 기관 등의 공동 설치는 ‘중심이 되는 기초지방자치단체의 부담이 크다는 점’, ‘각 구성 단체 간의 사무처리에 차이가 발생하여 이를 처리하는 일이 빈번히 일어날 수 있다는 점이다. 셋째, 사무의 위탁은 수탁 자치단체가 위탁된 사무의 처리에 필요한 정보를 파악하기 곤란하다는 점, 위탁 단체와 수탁 단체 간의 대등한 관계 정립이 어렵다는 점 등을 들 수 있다. 다른 조사 등을 통해 보면, 사무 공동처리 방식에 대해 지방자치단체에서 요구하는 것은, ‘사무처리의 신속성’과 ‘조정에 필요한 사무 부담의 경감’이 강하게 요구되고 있다는 점이다. 따라서 이 문제를 어떻게 해결할 것인가는 공동처리 사무의 미래를 결정하는 중요한 열쇠가 되리라 본다. 이제는 정치적 갈등과 실현 가능성이 낮은 행정통합보다는 행정연대 및 협력의 시대로 전환할 때이다. 각종 특별법의 제정과 정치적 행정통합의 외침만으로는 속도를 더해가는 지역소멸, 초고령화, 저출산의 시대를 이겨낼 수 없다. 이제는 통합의 시대에서 연대와 협력의 시대로 바뀌어야 한다. 복지, 의료, 환경, 교통 등 지방자치단체 상호 간의 연대와 협력으로 해결할 수 있는 사업은 신속히 연대와 협력에 의한 행정으로 대체되어야 한다. 본문에서 필자는 2014년 개정된 일본 지방자치법상 지방자치단체 상호 간 협력제도의 개요와 현황, 법적 성격 그리고 과제 등을 살펴보았다. 특히, 연대협약 제도는 지방의회의 의결을 거쳐 지방자치단체 간의 연대를 꾀하고, 이를 통하여 사무를 공동으로 처리하기 위한 것으로, 법인격이 없는 특징을 가진다. 따라서 연대협약 제도는 시대와 사회가 요구하는 사무를 연대와 협력을 통하여 유연하게 그리고 적절하게 처리할 수 있는 제도이다. 이 연대협약은 우리 지방자치법에는 없는 제도이다. 본론에서 살펴본 일본 지방자치법상 지방자치단체 상호 간의 다양한 연대와 협력에 관한 제도, 특히 연대협약에 대한 이 글이 우리의 법제와 행정 현실에 도움이 되길 기원하는 바이다.

There are always cases where multiple local governments need to cooperate with each other to respond to necessary affairs jointly. In particular, welfare problems such as water problems, environmental problems, and operation of long-term care facilities will be even more so. On top of that, the response to expensive informatization is even more so. In order to respond to the wide-area administrative demand that exceeds the districts of individual local governments, there is a need to execute and respond efficiently. There may also be specific affairs or projects that are difficult to handle by local governments alone. In response to these social changes and changed administrative demands, Japan revised the Local Autonomy Act in 2014 to introduce a 'Solidarity Agreement' and a 'Office Grand Execution' system in addition to the existing union and regional union systems. Therefore, it would not be an exaggeration to say that under the current system, we have entered an era of joint office work to cope with changes in the social structure and administrative demand. This solidarity agreement is a system that does not exist in our Local Autonomy Act. The feature of this system is that it is possible to share awareness of the region among agreement groups by establishing the basic policy of specific solidarity means (consignment of affairs, council, etc.) as an agreement. As a means of cooperation, various means of cooperation can be used under the Local Autonomy Act, as well as entrusting affairs or establishing a council, which is a joint processing method under the Local Autonomy Act. As a means of cooperation, it is possible to flexibly utilize various means such as the execution of affairs, the enactment of ordinances, and contracting out of civil law. Fourth, even if a separate corporation is not established, it is a structure that enables simple and efficient mutual cooperation. On the other hand, there are the following tasks in the way local governments cooperate with each other to jointly handle certain affairs. First, the method of establishing a council is that it is difficult to make a quick decision. Second, the joint establishment of institutions is “a heavy burden on the central local government” and “differences in the handling of affairs between each organization can occur frequently.” The entrustment of affairs is difficult for the entrusted local government to grasp the information necessary for the processing of the entrusted affairs, and it is difficult to establish an equal relationship between the entrusted organization and the entrusted organization. According to other investigations, local governments' demands for joint handling of affairs are strongly required to “quickly handle affairs” and “reduce the burden of affairs necessary for coordination.” How to solve this problem will be an important key to determining the future of joint handling affairs. It is time to shift to an era of administrative solidarity and cooperation rather than political conflict and administrative integration, which is less likely to be realized. The enactment of various special laws and the cry for political administrative integration alone cannot overcome the era of rapid regional extinction, super-aging, and low birth rate. Now, it is necessary to change from an era of integration to an era of solidarity and cooperation. Projects that can be solved through solidarity and cooperation between local governments, such as welfare, medical care, environment, and transportation, should be quickly replaced by administration by solidarity and cooperation. In the text, the author examined the outline, current status, legal nature, and tasks of the cooperation system between local governments under the Japanese Local Autonomy Act revised in 2014. The joint agreement system seeks solidarity between local governments through the resolution of the local council, and through this, it is characterized by no lega