국민투표와 선거의 동시 실시로 인한 정족수 문제에 대한 연구

A Study on the quorum problem caused by simultaneous referendum and election

최근 정치권으로부터 비용 절감을 이유로 국민투표와 선거의 동시 실시를 제안하는 사례가 자주 확인되고 있다. 그러나 국민투표와 선거를 동시에 실시하는 것에 대하여는 국민투표만을 단독으로 실시할 때와는 달리 몇 가지 추가적으로 검토되어야 할 법적 쟁점이 있다고 본다. 우선 양자가 동시에 실시될 경우 국민투표에 부의될 안건에 대한 찬반이 이른바 ‘선거 쟁점’으로 대두되어 선거 결과가 왜곡될 가능성이 높다는 점이 지적될 수 있다. 즉 선거와 국민투표의 동시 실시는 ‘선거의 국민투표화’ 또는 ‘선거의 신임투표화’ 현상을 심화시킬 수 있고 결국 국민투표는 대의제 민주주의와 조화되기 어렵다는 오래된 문제를 심화시킬 것이다. 한편 보다 구체적인 문제로는 다음과 같은 것이 지적될 수 있다. 개헌 국민투표에 있어 현행헌법은 국회의원선거권자 과반의 투표 참여를 가결 요건의 일부로 두고 있다. 따라서 국민투표를 거부할 권리는 헌법상 보장되는 국민투표권의 매우 중요한 일부를 이룬다고 볼 수 있다. 실제로도 과거 주민투표 사례 등을 통하여 유추할 수 있는 바와 같이, 국민투표에서 부의된 안건에 반대하는 투표권자는 투표에 참여하여 반대표를 행사하기보다는 아예 투표에 불참하는 쪽을 훨씬 더 유력한 수단으로 고려할 수 있다. 그러나 선거와 국민투표가 동시에 실시되는 경우에는 선거에만 참여하고자 하는 투표권자에게도 국민투표의 참여가 강제되므로 투표권자의 국민투표권이 침해된다. 이에 대안으로, 투표권자가 국민투표의 참여 여부를 선거와 별도로 결정할 수 있도록 국민투표법상 절차를 개선하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 그러나 이 경우에는 투표장에서 투표권자의 투표 참여 또는 불참의 의사가 외부에 명백히 공개된다는 새로운 문제 즉 투표의 비밀이 침해된다는 문제가 발생하게 된다. 여기서 시론적이지만 국민투표의 투표용지에 기존의 찬성란과 반대란 이외에 ‘투표거부란’을 추가하는 방안을 고려해 볼 수도 있다고 본다. 선거에 있어서 투표용지에 별도의 ‘지지후보 없음’란을 두는 제도와 유사한 제도를 국민투표에 도입하는 것이다. 그러나 이러한 대안들은 여전히 선거와 동시에 실시되는 국민투표로 인하여 선거결과가 왜곡될 수 있다는 우려에 대해서는 충분한 해결책을 제시하지 못하는 것이다. 따라서 원칙적으로는 선거와 국민투표는 각각 다른 시기에 실시되는 것이 가장 이상적이라고 본다. 그럼에도 비용 등을 이유로 선거와 국민투표의 동시 실시가 불가피하다면 보다 장기적인 관점에서의 대안은 헌법상의 국민투표 관련 조항에 대한 개정을 통하여 마련되어야 할 것이다.

Recently, it has been proposed in politics to hold both referendums and elections at the same time for cost reduction. However, there are several additional legal issues to be considered regarding the simultaneous referendum and election, unlike when the referendum is held alone. First of all, if both are held at the same time, there is a high possibility that the election results will be distorted due to controversy over the pros and cons of the referendum. Eventually, the problem that the referendum is not harmonized with representative democracy will intensify. On the other hand, the following can be pointed out as more specific problems. In the referendum, the Constitution sets the participation of a majority of voters in the vote as part of the approval requirement. Therefore, the right to reject a referendum constitutes a very important part of the right to referendum guaranteed by the Constitution. However, if the election and referendum are held at the same time, the participation of the referendum is also compulsory for those who wish to participate only in the election. Therefore, the right of these voters to vote is violated. As an alternative, it is possible to consider ways to improve the process so that voters can decide whether to participate in the referendum separately from the election. However, in this case, there is a problem that the voter's intention to participate in or not participate in the vote is clearly disclosed to the outside, that is, the secret of the vote is violated. Therefore, it is also possible to consider adding a ‘no vote column’ to the ballot of the referendum in addition to the existing yes and no columns. In elections, a system similar to the system of placing a separate ‘NOTA(None Of The Above)’ on the ballot is introduced in the referendum. However, these alternatives do not provide a sufficient solution to concerns that the election results may be distorted by referendums held simultaneously with the election. Therefore, in principle, it is most ideal for elections and referendums to be held at different times. Nevertheless, if it is inevitable to conduct elections and referendums at the same time due to costs, an alternative from a longer-term perspective should be prepared through amendments to the provisions related to the referendum in the constitution.