지방재정 운용의 자율성 강화를 위한 지방자치법의 평가와 입법 과제 - 지방자치단체의 과세권을 중심으로

Evaluations and Legislative Tasks of the Local Autonomy Act for Strengthening Fiscal Autonomy : Focusing on the Tax Autonomy of Local Governments

지방자치제도가 현실에서 제대로 정착하기 위해서는 지방재정 운용의 자율성 보장이 무엇보다 중요하다. 이러한 지방재정 운용의 자율성은 교부세나 국고보조금 등과 같은 의존재원의 확충만으로는 실현되기 어렵다. 자체재원을 통해서만이 지방재정 운용의 자율성이 실질적으로 보장될 수 있으며, 그중에서도 지방자치단체가 가지는 과세권의 실질적 보장이 가장 궁극적이고 근원적인 지방재정 자주성의 확보 수단이다. 지방세 과세권 행사영역에서의 자주성의 보장, 즉 지방자치단체의 자주과세권의 법적 보장이야말로 지방자치단체의 자치재정권을 실현하는 가장 본질적인 요소이며, 그러한 보장을 통해 헌법상 지방자치의 제도적 보장 내용이 현실에서 충실히 실현되고 정착되는 것이다. 하지만, 지방자치 관계 법률들 사이에서 기본법적 지위를 가지는 현행 지방자치법은 지방자치단체의 자주과세권 보장에 있어 별다른 역할을 하지 못하고 있다. 2022년 시행된 전부개정 지방자치법은 상당히 많은 내용들을 입법적으로 반영하였음에도 불구하고, 지방재정조정제도외에는 지방재정 부문의 개정 내용은 찾아보기 힘들다. 지방자치법의 개정이 답보 상태에 빠져 있는 지방자치단체의 자주과세권 확대 문제를 해결하는 데에 더욱 필요하고 효과적인 방안이 될 수 있었음에도 입법적 현실은 그러하지 못했던 것이다. 이에, 본 연구에서는 지방재정과 지방세의 구조와 현황 등을 통해 오늘날 지방재정 및 지방세제에서의 문제점을 정리하고, 지방자치단체의 과세권에 대한 이론적 검토와 함께 2022년 지방자치법 전부개정의 주요 내용과 지방자치 관계법에서 가지는 지방자치법의 법적 지위, 그리고 그로 인한 지방자치법 개정의 필요성 등을 검토하였으며, 이를 바탕으로 앞으로의 입법과제로서 지방자치단체 과세권의 실질적 보장을 위한 현행 지방자치법의 구체적인 개정방안들을 명확히 제안해 보았다. 구체적으로 본 연구는 지방자치법이 가지는 본래의 기본법적 지위를 재조명하고, 헌법-지방자치법-지방세 관계 법률로 이어지는 3단계 규율체계라는 헌법상 수권구조의 재정립을 통해 지방자치단체 자주과세권의 보장을 위한 체계적 기반을 마련해야 할 필요성을 역설하였으며, 이를 바탕으로 지방자치단체의 자주과세권 보장 원칙의 기본법상 도입, 지방세의 과세요건에 관한 지방자치단체의 자율적 결정권의 법적 보장, 그리고 지방자치단체의 과세권의 행사와 지방재정조정제도의 설계 등에 적용되어야 하는 보충성 원칙의 명문화 등을 현행 지방자치법의 입법과제로 제안하였다.

For the local autonomy system to truly take root in reality, ensuring autonomy in local finance management is paramount. This autonomy cannot be achieved solely through expanding dependent sources of funding, such as grants or national subsidies. Only through self-funded resources can local finance autonomy be truly guaranteed, and among these, the substantive guarantee of local governments' taxing power is the most fundamental and fundamental means of securing local finance autonomy. Ensuring autonomy in the exercise of local taxation rights—in other words, the legal guarantee of local governments' autonomous taxation rights—is the most fundamental element in realizing local governments' right to self-governance. Through such guarantees, the institutional guarantees of local autonomy enshrined in the Constitution can be faithfully realized and established in practice. However, the current Local Autonomy Act, which holds fundamental legal status among local autonomy-related laws, plays no significant role in guaranteeing local governments' right to self-assessment. Although the fully revised Local Autonomy Act, implemented in 2022, incorporates a significant number of legislative changes, it is difficult to find any revisions to local finances, except for the local finance adjustment system. While revisions to the Local Autonomy Act could have been a more necessary and effective means of addressing the stagnant expansion of local governments' autonomous taxation authority, the legislative reality has not allowed for this. Consequently, this study examines the structure and current status of local finance and local taxes to identify the challenges facing today's local finance and tax systems. Furthermore, it examines the theoretical implications of local governments' taxation authority, the key provisions of the 2022 comprehensive revision of the Local Autonomy Act, the legal status of the Local Autonomy Act within local autonomy-related laws, and the resulting necessity for revision. Based on this, it proposes specific amendments to the current Local Autonomy Act to effectively guarantee local governments' taxation authority as a future legislative task. Specifically, this study reexamines the original basic legal status of the Local Autonomy Act and emphasizes the need to establish a systematic foundation for guaranteeing local governments' right to self-assessment through the reestablishment of the constitutional authorization structure of a three-stage regulatory system consisting of the Constitution, the Local Autonomy Act, and local tax-related laws. Based on this, it proposes the introduction of the principle of guaranteeing local governments' right to self-assessment in the basic law, the legal guarantee of local governments' right to autonomous decision-making regarding local tax requirements, and the stipulation of the principle of supplementarity that should be applied to the exercise of local governments' right to assess taxes and the design of local financial adjustment systems as legislative tasks for the current Local Autonomy Act.