행정심판법 40년의 여정과 전망 - 행정감독권과 준사법권 사이의 행정심판

40 years of navigation and prospect of the Administrative Appeals Act : Administrative appeals system between supervisory power and quasi-judicial power

행정심판법이 시행 40주년을 맞이하였다. 1951년 소원법은 처분청의 상급관청에 행정심판권한을 주었으나 1985년 제정된 행정심판법은 재결청과 행정심판위원회라는 이원적 구도를 취하여 행정심판위원회의 의결에 재결청이 구속되도록 하였다. 2008년 행정심판법은 재결청 제도를 폐지하고 행정심판위원회에게 재결권한을 부여하였다. 현재 행정심판위원회의 회의체는 다수의 민간위원으로 구성되며 경우에 따라서는 오로지 민간위원으로만 구성되기도 한다. 재결은 그 자체가 공권력 행사로서 처분성을 가지므로, 오로지 민간위원으로 구성된 행정심판위원회 회의체에서 재결을 하는 것은 행정의 책임성이나 사법절차의 준용 관점에서 바람직하지 않다. 행정심판권한이 감독권한과 단절되면서 감독권한을 전제로 하는 몇몇 제도들은 논리적 근거가 취약하게 되었다. 그 첫 번째 예로 취소심판에서의 적극적 변경재결을 들 수 있다. 적극적 변경재결은 재결기관의 재량행사를 전제로 하는데, 감독권과 무관하게 된 현재의 행정심판위원회에게는 처분청의 재량을 대신 행사할 권한이 부여되어 있지 않다. 두 번째 문제영역으로 행정심판위원회가 재량처분의 부당성을 심사하는 것을 들 수 있다. 부당성 심사는 재량영역에서 재결기관에 의한 판단대체심사가 이루어진다는 것을 전제로 한다. 현재의 행정심판위원회는 처분청의 감독청이 아니므로 감독권을 전제로 하는 부당성 심사도 논리적 토대가 취약하다. 마지막 문제영역으로 인용재결의 기속력을 들 수 있다. 처분청의 감독청이 재결권한을 행사하던 시절에는 인용재결에 대한 처분청의 불복이, 상하질서를 전제로 하는 행정조직법제상 허용될 수 없고 허용되어서도 안된다는 점에서 인용재결의 기속력의 논리적 토대를 행정조직법제상 감독권 및 그 전제인 상하질서관계에서 찾을 수 있었다. 그러나 처분청과 행정심판위원회 간에 상하질서가 전제되지 않는 현행 행정심판법상으로는 인용재결의 구속력을 통해 처분청의 불복가능성을 차단해야 할 논리적 토대도 취약하다. 헌법재판소는 행정심판법상 인용재결의 기속력 규정에 대하여 합헌결정의견을 3차례 제시하였으나 최근의 결정에서는 반대의견도 나온 바 있어 변화의 가능성이 주목된다. 요컨대 대한민국의 행정심판은 상급관청의 감독권을 제도적 정체성의 토대로 하던 시절을 뒤로 하고 독립적이고 중립적인 기관에 의한 심판이라는 준사법적 제도로서의 정체성이 강화되고는 있으나 그 과정에서 감독권을 전제로 하는 여러 제도들의 논리적 토대가 취약하게 되었다. 행정심판의 준사법적 절차화가 헌법의 요구라는 점에서 심판기관의 독립성과 중립성을 확보하면서도 행정에 대한 통제밀도도 강력하게 유지할 수 있는 법적, 정책적 노력이 필요하다.

The Administrative Appeals Act celebrated its 40th anniversary. The 1951 Petitions Act granted dispute resolution power to the supervisory agency of reviewed agency, but the Administrative Appeals Act of 1985 adopted a dual structure of the supervisory agency and the Administrative Appeal Committee, making the supervisory agency bound by the decision of the Administrative Appeals Committee. The Administrative Appeals Act of 2008 abolished this dual system and granted dispute resolution power soley to the Administrative Appeals Committee. Currently, the Administrative Appeals Committee is usually composed of a majority of civilian legal experts, and in some cases, it is constituted of civilian members only. Since the administrative appeal decision itself is an exercise of public power and has the binding legal effect, it is not desirable from the perspective of administrative accountability and of quasi-judicial nature of the administrative appeals system, if appeal committee be composed solely of civilian members. As the administrative appeal jurisdiction has been gradually separated from the supervisory authority within the administrative hierachy, some systems of the current Act which have been justified by the supervisory power of the dispute resolution body could not find its logical justification any more. The first example of that system is the active change decision in the cancellation appeal proceeding. A second problematic area is the merit review by the Administrative Appeals Committee. This merit review presupposes that Appeal Committee could put itself in the shoes of reviewed agency in the area of discretionary power, which could not find logical support in current Act. The final problem area is the binding force of the appeal decision. According to the current Administrative Appeals Act, there is no hierarchial relationship between the reviewed agency and the Administrative Appeals Committee, so the logical basis for binding force of the decision of the Committee is also weakened. In short, the administrative appeals system of the Republic of Korea has gradually changed its organisational identity from the exercising supervisory power within administrative branch to a quasi-judicial nature strengthened by an independent and neutral institution, but in that process, the logical foundations of various systems that presuppose supervisory power have become weaker. Therefore, various legal and policy efforts are required to secure the independence and neutrality of the appeals body while also maintaining strong control over the administration.