행정심판의 부당성 심사를 통한 권익구제 확대 가능성과 한계

Unreasonableness Review in Administrative Appeals and the Expansion of Its Remedial Role : Possibilities and Limitations

행정심판에서 행정처분의 위법성뿐만 아니라 부당성까지 심사할 수 있다는 사실은 행정심판절차에서 행정의 자율적 통제를 통해 국민의 권익 보호를 실질적으로 강화할 수 있다는 기대를 갖게 한다. 그러나 실제 현실에서는 위법성을 명시하지 않고 부당성만을 근거로 심판청구를 인용한 사례는 드물다. 이에 대한 여러 연구들은 실제 사건에서 위법성과 부당성의 경계를 명확히 구분하기 어렵고, 법원의 재량권 일탈·남용 판단 기준과 부당성 심사의 기준이 서로 중첩되는 경향이 있다는 점을 그 이유로 지적한다. 본 논문은 이러한 어려움을 극복하고 행정심판에서 부당성 심사의 기능을 실질적으로 활성화할 수 있을지, 그 가능성과 한계를 탐색하고자 한다. 이를 위해 본 논문은 행정심판에서 독자적으로 부당성 판단을 한 재결례들을 분석하여 그 주요 사례들을 제재처분과 거부처분 등의 불이익처분으로 나누어 살펴보았다. 세부적으로는 첫째, 청구인의 구체적 사정을 중심으로 비례원칙을 적극적으로 심사할 필요를 인정한 경우, 둘째, 청구인의 예외적 상황을 고려하여 처분요건을 탄력적으로 포섭·적용한 경우, 셋째, 재량준칙의 형식적 적용을 탈피하여 재량권 행사를 심사한 경우, 넷째, 행정처분 이후 법령 변경 등 새로운 사정을 고려한 경우가 그것이다. 이러한 유형들은 모두 일반 행정법의 법리를 적용하는 데 있어 논쟁의 대상이 되는 한계 영역에서 발생하는 쟁점들과 밀접한 관련이 있다. 즉 ① 위법성 판단에서 개별적 예외에 대한 비례심사의 방식과 강도, ② 행정처분의 법기속에 대한 예외 적용의 가능성, ③ 재량준칙의 준법규성을 편면적인 성격으로 보아 예외를 인정할 가능성, ④ 행정처분 이후 사정변경을 심사에서 고려할 가능성 등 일반행정법의 법리적 난제들과 부당 판단이 연관되어 있는 것이다. 그렇다면 이러한 사례에서 사법적 차원의 법리에서는 특정 행정처분이 위법에 이르렀다고 보지 않더라도 행정심판의 부당성 심사에서는 구체적 타당성을 고려하여 법리적 예외를 인정할 수 있는 통로를 정식화할 가능성은 상정해 보는 노력은 의미가 있다. 다만, 부당성 심사의 확장은 행정처분의 위법 판단체계를 흔드는 문제를 발생시킬 수 있다. 여러 차례의 법개정에서 ‘준사법절차’를 지향해 온 행정심판제도는 부당성 판단에 대한 행정심판제도의 변화에는 관심이 없었던 것도 사실이다. 따라서 부당성 판단과 관련한 제도 전반을 정비하는 것이 필요하며, 나아가 적극적인 부당성 심사를 하려면 현행 제도가 처분청의 재량 판단을 처분청 및 감독청의 관여 없이 행정심판위원회가 대체할 수 있도록 하는 점, 인용재결에 대한 사후적 불복 가능성을 차단하고 있는 점 등 제도 운용에 대해 제기되는 비판도 해소해야 한다. 이에 당분간은 정책판단이 개입된 사안에 대해서는 부당성 판단을 자제하면서, 청구인의 특별한 사정에 대한 고려를 정식화하는 노력이 우선되어야 할 것이다. 이 때 처분청의 의사와 판단 근거도 충분히 청취할 수 있도록 행정심판의 심리절차를 실질화하고, 인용재결의 이유 제시 기능을 강화하는 제도 운영을 실행해 볼 필요가 있다.

The capacity of administrative appeals to review not only the illegality but also the impropriety (unreasonableness) of administrative dispositions holds significant potential to substantively enhance the protection of citizens’ rights and interests through autonomous administrative self-review. Nonetheless, in practice, it remains rare for adjudicatory decisions to be upheld solely on the basis of impropriety, without an explicit determination of illegality. This rarity stems from the practical difficulty of clearly delineating the boundary between illegality and impropriety, as well as the overlapping criteria between judicial review for abuse or excess of discretion and the standards used in impropriety assessments. This study examines precedents in which administrative adjudication has independently assessed impropriety and categorizes four representative fields: (1) proportionality reviews focused on the claimant’s specific circumstances; (2) flexible interpretation and application of statutory requirements based on exceptional individual conditions; (3) avoidance of formalistic application of discretionary guidelines; and (4) consideration of post-dispositional changes in legal or factual circumstances. These categories correspond to contentious borderline issues in general administrative law doctrine, including: (1) the method and scope of proportionality review in determining illegality for individual exceptions; (2) exceptional interpretation to binding administrative acts; (3) recognition of exceptions through asymmetric application of quasi-legal discretionary norms; and (4) the permissibility of considering post-dispositional changes. Impropriety review in administrative adjudication may be formalized as a legal mechanism that allows recognition of exceptions based on substantive appropriateness – particularly in cases where judicial review does not find the disposition illegal. However, activating impropriety review risks unsettling the established legal framework for determining the illegality of administrative actions. Despite multiple legislative reforms reinforcing the ‘quasi-judicial’ nature of administrative adjudication, the system has also largely overlooked developments concerning impropriety review. Consequently, institutional reforms are thus necessary to overcome these difficulties and promote a more proactive impropriety review. It is also essential to address criticisms of the current system – such as the substitution of discretion by adjudicatory committees without the involvement of the original disposition authority or supervisory agencies, and the absence of mechanisms for post-decision challenges to favorable rulings. For now, impropriety review should be exercised with restraint in cases involving policy judgments. Procedural reforms are also possible to substantively enhance administrative adjudication by ensuring sufficient opportunities to hear both the claimant’s exceptional circumstances and the authority’s consideration. Additionally, strengthening the requirement for reasoned explanations decisions in favor of claimant is crucial for enhancing the transparency and legitimacy of the adjudicatory process.