행정심판에서 당사자심판ㆍ예방적 금지심판의 도입 문제

The Introduction of Party Appeal and Preventive Prohibition Appeal in Administrative Appeals

현행 행정심판법은 행정심판의 종류로 항고심판의 하위유형인 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판만을 한정적으로 열거하고 있고(행정심판법 제5조), 당사자심판, 예방적 금지심판은 두지 않고 있다. 행정심판은 행정의 자기통제로서의 성격, 신속성･간이성 등으로 인해 행정소송과 구별되는 독자적인 기능과 역할이 있는데, 이를 충분히 실현하기 위해서는 심판유형의 보완이 필요하다는 지적이 반복적으로 있었다. 특히 2000년대 들어 당사자소송을 활성화하고 예방적 금지소송을 신설하는 행정소송법 개정안이 여러 차례 제안되자, 그에 발맞추어 행정심판에도 당사자심판, 예방적 금지심판을 도입하여야 한다는 주장이 다양한 형태로 제기되었다. 이 글에서는 당사자심판과 예방적 금지심판 도입에 관한 기존 논의를 재검토하고, 도입 필요성과 도입 시 쟁점에 관한 나름의 견해를 제시하였다. 당사자심판은 도입이 필요하지만, 예방적 금지심판 도입은 유보해야 한다는 것이 그 결론이다. 당사자심판은 처분성이 인정되지 않는 행정작용에 대해 신속하고 간이한 구제수단을 제공할 수 있다. 소송 제기가 현실적으로 어려운 소액의 공법상 금전급부청구 사건, 당사자의 경제적 자력이 충분하지 못한 사회보장행정 영역의 사건, 처분성 인정 여부의 판단이 어려운 사건에서 특히 의미가 있을 것이다. 당사자심판의 대상은 처음부터 포괄적으로 규정하는 것이 타당하고, 현재의 대법원 판례와는 달리 공법상 법률관계의 존부 또는 범위가 쟁점이 되는 부당이득반환 사건도 명시적으로 포함시키는 것이 실제 효용을 높일 것이다. 행정청의 권한 존중을 위해 행정청에 대한 신청을 전치요건으로 할 필요가 있고, 인용재결에는 기속력을 부여하여야 할 것이다. 반면 예방적 금지심판의 도입은 신중히 검토하여야 한다. 우선 행정심판위원회가 상급행정청이 아니라 독립적 위원회이므로 행정의 1차적 판단권을 침해할 우려가 있음을 고려해야 한다. 다음으로 실무상 실제 본안재결이 가능할 정도의 과감하고 신속한 절차 진행이 가능할 것인가에 의문이 있다. 예방적 금지심판이 필요하다고 논의되는 사건유형은 취소심판청구에 부수한 집행정지결정을 적시에 적극적으로 함으로써 상당 부분 구제될 수 있을 것임을 고려하면, 예방적 금지심판 도입에 관해서는 실제 활용도가 높을 것인지 면밀히 살필 필요가 있다.

Under the current Administrative Appeals Act, only three types of appeals — appeals for revocation, appeals for affirmation of nullity, and appeals for performance of obligation — are recognized as subcategories of administrative appeals (Article 5). The Act does not provide for either a party appeal (appeal concerning legal relations under public law, 당사자심판) or a preventive prohibition appeal(예방적 금지심판). Administrative appeals, however, perform distinctive functions compared to administrative litigation, owing to their nature as mechanisms of administrative self-control and to their speed and simplicity. To fully realize these functions, repeated calls have been made to supplement the available types of appeals. In particular, since the 2000s, when several amendments to the Administrative Litigation Act were proposed to strengthen party suit and to introduce preventive prohibition suit, various arguments have also emerged in favor of introducing party appeals and preventive prohibition appeals into the administrative appeals system. This article re-examines the debates on introducing party appeals and preventive prohibition appeals into the administrative appeals system, and offers reflections on their necessity and potential institutional design. It suggests that party appeals could be introduced, whereas the introduction of preventive prohibition appeals should, for now, be deferred. Party appeals can provide a prompt and streamlined remedy for administrative actions that do not qualify as “dispositions.” They would be especially valuable for small-value public-law monetary claims where litigation is practically unrealistic, for social-security matters affecting financially vulnerable parties, and for cases in which it is difficult to determine whether an administrative action constitutes a disposition. The scope of party appeals should be defined comprehensively from the outset; and—contrary to current Supreme Court jurisprudence—claims for restitution of unjust enrichment that turn on the existence or scope of a public-law relationship should be expressly included to maximize practical utility. To respect administrative authority, prior application to the agency should be required as a precondition, and a ruling recognizing an appeal should be binding on the appellee and other relevant administrative agencies involved in the case. By contrast, the introduction of preventive prohibition appeals warrants caution. Because administrative appeals commissions are independent bodies rather than superior administrative authorities, such a mechanism risks encroaching on the administration’s primary decision-making authority. There are also doubts as to whether proceedings could be conducted both decisively and expeditiously so as to yield timely rulings on the merits. Moreover, a substantial portion of cases in which preventive prohibition appeals are considered necessary could already be addressed through timely and proactive suspensions of execution ancillary to appeals for revocation. Careful scrutiny is therefore needed to determine whether such a device would in fact be both widely and effectively used.