행정소송 원고적격 확대에 관한 비교법적 소고 - 중국 법제 및 판례를 중심으로

A Comparative Study on the Expansion of Standing in Administrative Litigation : With Special Reference to Chinese Law and Jurisprudence

행정소송에서 원고적격 법리는 국민의 재판청구권이라는 헌법적 보장과 사법권의 한계를 동시에 규율하는 기준으로서, 현행 행정소송법 제12조는 ‘법률상 이익’에 원고적격을 한정하고 있으나 우리 판례는 실질적인 권리구제를 도모하기 위해 처분의 근거 법규뿐 아니라 관련 법규까지 포섭하여 그 범위를 점진적으로 확장해 왔다. 다만 이러한 발전 과정이 항상 일관된 것은 아니었다. 법원이 형식적으로는 여전히 법률상보호이익설을 유지하면서 개별 사안에서 실질적 권리구제 필요성을 강조하는 해석을 통해 보호규범을 간접적으로 확장해 왔기 때문이다. 그 결과 유사 사건에서 판단이 엇갈려 예측가능성이 저해되거나 원고적격 법리 전반의 정합성이 약화되는 문제가 발생하였다. 아울러 단일한 주관소송 구조로는 환경･소비자･문화재 보호 등 집단적･공익적 분쟁을 충분히 포섭하기 어렵다는 현실적인 한계도 함께 드러나고 있다. 이에 이 글은 중국의 원고적격 법제와 판례를 분석하여 우리 제도의 개선 방향을 모색하였다. 먼저 현행 행정소송법 제12조의 ‘법률상 이익’을 ‘법적 이익’으로 개정함으로써, 우리 판례가 축적해 온 실질적 권리구제의 성과를 법문 차원에서 제도화할 필요가 있다. 나아가 단일한 주관소송 체제만으로는 환경, 소비자, 문화재 등 공익적 분쟁을 충분히 포섭하기 어렵다는 점을 고려할 때, 중국의 행정공익소송과 같은 객관소송 제도를 보완적으로 도입하는 방안도 검토할 만하다. 입법적 개선과 병행하여 해석론적 전환 역시 필요하다. 지금까지의 법률상보호이익설은 규범의 문언을 중심으로 사익 보호성을 판단해 왔으나, 새로운 형태의 이익 침해를 포섭하기에는 한계가 있었다. 따라서 원고적격 판단의 출발점을 ‘규범’이 아니라 ‘보호할 가치가 있는 이익’으로 옮기고, 그 정당성을 헌법･관련 법규･행정법 일반원칙 등 법질서 전체에서 뒷받침하는 ‘이익 중심적 접근’이 필요하다.

In administrative litigation, the doctrine of standing functions as a dual benchmark: it safeguards the constitutional right of access to justice while delimiting the boundaries of judicial power. Article 12 of the Korean Administrative Litigation Act currently restricts standing to those with a “statutory interest.” Nevertheless, Korean case law has progressively expanded its scope by encompassing not only the provisions directly underlying an administrative action but also related regulations, thereby broadening opportunities for substantive remedies. This jurisprudential development, however, has not always been consistent. Courts formally maintain the “legally protected interest” theory while informally extending its reach through purposive interpretation, resulting in diminished predictability and weakened coherence of the doctrine. Moreover, the exclusive reliance on a subjective litigation model exposes structural deficiencies, as collective and public interest disputes—such as those involving the environment, consumer rights, or cultural heritage—cannot be fully accommodated. Against this backdrop, this article examines Chinese legislative and judicial approaches to standing as a comparative reference point. China’s Administrative Litigation Law has moved from a “directly affected party” standard toward a broader “interest” criterion, later judicially narrowed through the adoption of the protective norm theory. Furthermore, China introduced administrative public interest litigation, granting exclusive standing to the People’s Procuratorates, thereby supplementing the subjective model with an objective mechanism for safeguarding broader societal interests. Drawing on these experiences, this study argues for institutional reform of the Korean system. Legislatively, the term “statutory interest” in Article 12 should be replaced with “legal interest,” thereby incorporating the jurisprudential achievements of Korean courts into the statutory framework. More fundamentally, Korea should consider introducing an objective litigation mechanism, similar to administrative public interest litigation, to address collective harms beyond the reach of subjective suits. As an interpretive task, a paradigm shift is also required: the focus of standing review should move from the textual scope of legal norms to the substantive “interests worthy of protection,” whose legitimacy must be reinforced by constitutional principles, related statutes, and general doctrines of administrative law. Such an interest-centered approach would enable the doctrine of standing to more effectively balance individual rights protection with the demands of legality and public interest in a modern administrative state.