비영리법인 설립허가주의에 관한 법적 평가와 개선방향

Reflections and Reform Proposals of the Permission-Based System for Establishing Non-Profit Corporations

민법 제32조는 비영리사단·재단법인에 대하여 이른바 허가주의를 채택하고 있고, 이 규정의 허가는 주무관청에 매우 광범위한 재량을 부여하는 것으로 해석·운용되어 왔다. 이러한 입법적 태도는 오늘날의 관점은 물론 민법 제정 당시를 기준으로 하더라도 극히 이례적으로 규제적 또는 후견적인 것이었다. 우리 행정실무는 이 규정을 주로 후견적 관점보다는 규제적 관점에서, 더러는 규제법령에 근거가 없는 규제를 가하는 데에도, 활용해왔고, 재판실무는 그 모두를 승인하였다. 역사적·비교법적 관점에서 보면 비영리사단에 대한 허가주의는 20세기 전의 정치적 결사에 적대적인 태도에서 비롯된 것으로서, 사단공법, 즉 사단경찰법을 배경으로 이를 사법(私法)적으로 뒷받침하는 장치에 불과하였고, 정치적 결사에 대한 적대적 태도, 광범위한 경찰법적 통제가 포기되고 헌법적으로 금지된 오늘날 더는 찾아볼 수 없다. 각국에서 준칙주의, 심지어 자유설립주의가 보편적인 이유이다. 이는 국가의 사전적 일반적 감독의 포기를 수반한다. 재단에 대한 허가주의는 ‘죽은 사람의 손’에 큰 재산을 맡기는 데 대한 우려와 국가 기능과의 경쟁에 대한 우려에서 비롯하고, 비영리사단에 대한 허가주의보다 더 근래까지 유지되었으며 또 그 근거도 더 강력하나, 최근래에는 점차 후퇴하여 행정청의 개입과 감독을 인정하되 재량은 없는 것이 보편적이다. 이른바 인가주의가, 그 용어에는 부적절한 점이 있으나, 그러한 취지이다. 우리 법도 그와 같은 방향으로 개정되어야 한다.

Article 32 of the Civil Code adopts the so-called permission-based system for the establishment of non-profit associations and foundations. This provision has been interpreted and applied in a way that grants very broad discretion to the administrative authority. Such a legislative stance was exceptionally regulatory or paternalistic, not only by today’s standards but even at the time of the Civil Code’s enactment. In administrative practice, this provision has been used more from a regulatory than a paternalistic perspective, and at times even to impose regulations without a legal basis in regulatory statutes. Judicial practice has endorsed these approaches. From a historical and comparative legal perspective, the permission-based system for non-profit associations originated from a hostile attitude toward political associations prior to the 20th century. It was merely a private law mechanism supporting the public law of associations, namely association police law. Such hostility toward political associations has since been constitutionally abandoned and is no longer justifiable today. This is why the notification system or even the freedom of establishment has become the norm in most countries. These approaches entail the abandonment of ex ante and comprehensive state supervision. The permission-based system for foundations stemmed from concerns about entrusting large assets to the “dead hand” and fears of competition with state functions. It persisted longer and had stronger justifications than the regulatory system for associations. However, in recent years, it has gradually receded. While administrative intervention and supervision are still recognized, discretion is generally no longer recognized. The so-called approval system — though the term may be somewhat inappropriate — reflects this approach. Korean law should also be revised in this direction.