Kingdon의 다중흐름모형을 활용한 고등·평생교육지원특별회계 설치 과정 분석 연구

An Analysis of the Establishment Process of the Special Account for Higher and Lifelong Education Support through Kingdon’s Multiple Streams Framework

2023년에 설치된 고등평생교육특별회계(이하 고특회계)는 고등교육재정을 확충하기 위한 안정적인 수단을 확보하고자 했던 교육계의 오랜 노력의 결실이다. 고등교육재정 확충을 위한 대안의 흐름으로서 고등교육재정교부금법안이 2004년부터 2022년까지 총 11차례 발의되었지만 내국세 기반의 교부금안에서 교육세안으로 연성화과정을 거치면서 대안이 가치수용성과 기술적 실행가능성의 생존기준을 충족하게 되었다. 정책대안이 시도교육청예산 이불용액 사건을 포함하는 문제의 흐름 및 새정부의 출범이라는 정치의 흐름과 결합하여 정책의 창이 열렸는데 고특회계 설치 과정에서 열린 정책의 창은 결과적 결합과 교리적 결합의 결합논리가 모두 유효하게 작용한 것으로 분석되었다. 정책결정 과정에서 정책선도가의 살라미 전술(확보 규모 축소 및 유효기한 설치), 프레이밍(고등교육의 경쟁력 강화), 상징(골든타임) 등의 전략이 적절하게 활용되었다. 또한 다중흐름모형의 적실성 논의에서 강조되는 다원주의적 요소가 정책 공동체의 측면에서 확인되었다. 분석 결과를 토대로 다중흐름모형의 적용의 학술적 시사점을 도출하였고 정책의 생존기준 충족을 위한 연성화과정과 정책선도가 전략의 중요성을 토대로 추후 성공적인 정책변동을 위한 정책적 시사점을 도출하였다.

The Special Account for Higher and Lifelong Education Support (hereafter SAHLES), established in 2023, marks the culmination of long-standing efforts to secure a stable mechanism for financing higher education. From 2004 to 2022, a total of eleven separate bills titled the Higher Education Finance Grants Act were introduced, each representing an alternative proposal for expanding higher education finance. Through this process, the proposals were gradually softened by transitioning from domestic tax–based grant models to those utilizing the Education Tax framework in order to satisfy the policy survival criteria of value acceptability and technical feasibility. The policy alternative converged with the problem stream—including unspent budgets in provincial offices of education—and the political stream created by a new administration, opening a policy window. Within this window, both consequential and doctrinal coupling operated effectively in establishing SAHLES. Policy entrepreneurs adopted salami tactics (reducing funding and setting a limited period), framing (emphasizing competitiveness), and symbolism (“golden time”). The process reflected the pluralistic nature of the policy community, validating the applicability of the Multiple Streams Framework. These findings highlight the significance of the softening process and the strategic roles of policy entrepreneurs in achieving successful policy convergence and sustaining policy change.