행정체제 개편과 주민투표제의 공법상 쟁점 - 제주형 기초지방자치단체 설치와 주민투표 실시

A Study on the Legal Issues of Administrative District Reorganization and Local Referendums : Establishment of Jeju-style local autonomous entity and Implementation of Referendums

‘지역주도 제주형 기초지방자치단체 설치’가 새 정부의 123대 국정과제에 포함되었다. 제주형 기초지방자치단체 설치는 동제주시, 서제주시, 서귀포시의 3개의 기초지방자치단체를 설치하는 것으로 2006년 제주특별자치도 출범 이후 도지사의 권한 집중으로 인해 민원 대응성과 도민의 지방자치 참여가 저하되어 이를 해결하고 도민의 요구를 반영하기 위하여 행정체제 개편을 하겠다는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 문제는 주민투표의 시행이다. 주민투표는 2024. 1. 30. 개정된 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주특별법’) 제10조의2에 따라 행정안전부장관이 제주특별자치도지사에게 주민투표의 실시를 요구하면 「주민투표법」 제8조 제2항에 따라 제주특별자치도지사가 주민투표의 실시를 공표하고 시행하는 방식으로 진행한다. 여기서 관건은 행정안전부장관의 주민투표 실시 요구이다. 제주특별자치도는 개편되는 제주형 행정체제가 2026. 7. 1. 민선 9기 출범과 더불어 시행될 수 있도록 준비하고 있으며, 이를 위해서 행정안전부장관의 주민투표 요구가 이른 시일 이내에 이뤄져야 한다고 보고 있다. 「주민투표법」은 2004. 1. 29. 제정·시행되었고, 제주특별자치도 성립 시 2005. 7. 27. 제주도 내 기초지방자치단체 폐지에 관한 주민투표가 시행되었다. 그 이후 제주시등과행정자치부장관권한쟁의(헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2005헌라5 전원재판부) 및 제주기초자치단체폐지법률위헌확인(헌법재판소 2006. 4. 27. 선고 2005헌마1190 전원재판부)에 관한 헌법재판소 결정이 있었다. 두 번에 걸친 헌법재판소 결정이 있었음에도 현재까지 행정체제 개편에 관한 주민투표 기능과 성격 및 그 효력에 대한 논의는 지속되고 있다. 이 글에서는 행정체제 개편에 있어서 ‘주민투표’가 갖는 의미가 무엇인지, 그 기능과 의의를 살피고자 한다. 우선 지방자치제도의 보장과 행정체제 개편 방식의 원리를 검토한다. 현재 행정체제 개편에 관한 주민투표는 「주민투표법」 제8조에 따라 이뤄지는 ‘국가정책에 관한 주민투표’로 「주민투표법」의 제정 목적인 ‘지방자치단체의 주요 결정사항에 관한 주민의 직접 참여를 보장‘에 부합하는 통상의 주민투표와는 그 성격이 다르다. 여기서 행정체제 개편에 관한 주민투표의 법적 성격, 절차, 효과 등에 대한 검토가 필요하다. 특히 「주민투표법」 제8조는 원래 구 「지방자치법」 제13조의2에서 지방자치단체장에게 주민투표부의권으로 인정하여 오던 규정을 중앙행정기관의 장의 주민투표 실시요구권으로 변경하여 만들어진 규정이다. 「주민투표법」 제8조에 명시된 ‘국가정책에 관한 주민투표’의 법적 성질이 규명되어야 한다. 이후 본 논문의 주제인 ‘제주특별자치도 행정체제 개편과 주민투표 실시의 관계’에 관한 합목적적 해석을 통해 행정제재 개편에 있어서의 주민투표의 실시의 의의와 방법 및 효력을 정리하고자 한다. 이 글을 통하여 그간 다양하게 이뤄진 주민투표에 관한 논의를 검토하고 향후 주민투표에 관한 연구의 방향도 검토하고자 한다.

The “Establishment of Jeju-style local autonomous entity Driven by Regions” was included in the new administration's 123 major national agenda. The establishment of Jeju-style basic local autonomous entity involves the establishment of three basic local autonomous entity: East Jeju City, West Jeju City, and Seogwipo City. The primary goal of this initiative is to address the declining responsiveness to public complaints and resident participation in local autonomy since the launch of the Jeju Special Self-Governing Province in 2006 due to the concentration of authority in the governor. This initiative aims to reform the administrative system and reflect resident demands. The key issue is the implementation of referendums. The referendum will be held in accordance with Article 10-2 of the Special Act on the Establishment of Jeju Special Self-Governing Province and the Creation of an International Free City (hereinafter referred to as the “Jeju Special Act”), which was amended on January 30, 2024. When the Minister of the Interior and Safety requests the Governor of Jeju Special Self-Governing Province to hold a referendum, the Governor of Jeju Special Self-Governing Province will announce and implement the referendum in accordance with Article 8, Paragraph 2 of the Referendum Act. The key here is the Minister of the Interior and Safety’s request for a referendum. Jeju Special Self-Governing Province is preparing so that the reorganized Jeju-style administrative system can be implemented with the launch of the 9th popularly elected government on July 1, 2026, and to this end, it is believed that the Minister of the Interior and Safety’s request for a referendum should be made at the earliest possible date. The “Resident Referendum Act” was enacted and implemented on January 29, 2004. Upon the establishment of Jeju Special Self-Governing Province, a referendum on the abolition of basic local governments in Jeju was held on July 27, 2005. Subsequently, the Constitutional Court ruled on the dispute over the authority of the Jeju City and the Minister of Government Administration and Home Affairs (Constitutional Court, December 22, 2005, Full Bench, 2005Hun-Ra 5) and the confirmation of the unconstitutionality of the Jeju Basic Local Government Abolition Act (Constitutional Court, April 27, 2006, Full Bench, 2005Hun-Ma 1190). Despite these two Constitutional Court decisions, debate continues regarding the function, nature, and effect of referendums on administrative reform. This article examines the significance of “referendums” in administrative reform, and its function and significance. First, we examine the principles of securing the local autonomy system and the method of administrative restructuring. Currently, referendums on administrative restructuring are “referendums on national policy” conducted under Article 8 of the “Referendum Act.” They differ in nature from regular referendums, which fulfill the purpose of the “Referendum Act” to “guarantee direct participation of residents in major decisions of local governments.” Therefore, it is necessary to examine the legal nature, procedures, and effects of referendums on administrative restructuring. In particular, Article 8 of the “Referendum Act” was created by changing the provision originally granted to local government heads in Article 13-2 of the “Local Autonomy Act” the right to initiate referendums, to the right of heads of central administrative agencies to request referendums. The legal nature of the “referendum on national policy” specified in Article 8 of the “Referendum Act” must be clarified. This paper aims to analyze the relationship between the Jeju Special Self-Governing Province's administrative system reform and the implementation of referendums, thereby clarifying the significance, methods, and effectiveness of referendums in administrative sanctions reform.