지방자치권 강화를 위한 포괄적 권한이양방식의 법제적 도입 가능성 - 특별자치도를 중심으로

The Legal Permissibility of a Comprehensive Transfer of Authority to Strengthen Local Autonomy : Based on the Special Self-Governing Province

지방자치에 있어 자치입법의 중요성은 재론의 여지가 없는바, 자치분권의 강화를 위해서는 자치입법권의 강화가 기본적인 출발점이어야 하며, 그러한 점에서 법률과 조례와의 관계에 대한 근본적인 인식의 전환이 필요하다. 지방자치의 본격적 도입 30년에 이르는 지금, 이제는 자치분권에 대한 획기적인 인식과 제도의 전환이 필요하며, 이러한 상황에서 제주특별자치도가 시도하는 포괄적 권한이양(이하 ‘포괄이양’이라 함)의 방식은 자치분권, 특히 자치입법권과 관련하여 획기적인 의미를 갖는다 할 것이다. 더이상 조례는 국가로부터 전래된 행정입법이라는 ‘입법권의 종속’ 구조에서 벗어나 ‘입법권의 배분’으로의 인식 전환이 필요한바, 그 법제적 첫발이 포괄이양의 방식이다. 물론 그 도입에 있어 여러 가지 법적 논란의 소지가 있을 수 있는 것은 분명하지만, 자치분권의 확대라는 본질적 지향점 외에 특별자치도가 가지는 지방자치의 실험적 및 시범적 의미를 고려할 때 그 도입에 대해서는 전통적인 시각에서 탈피한, 적극적이고 진보적인 시각이 필요하다. 권한의 이양은 자치입법권의 전제로서 자치사무화를 의미하며, 그러한 권한이양의 방식은 법제도적으로 다양하게 나타날 수 있는바, 개별이양이든 포괄이양이든 권한의 이양이라는 본질 및 기능상의 차이가 있는 것은 아니며, 양자의 구별은 실질적으로는 입법기술상의 문제라고 보는 것이 타당하다. 그러한 점에서는 개별이양에 비해 포괄이양이, 포괄이양의 경우에도 이양대상 권한을 열거적으로 규정하는 포지티브방식에 비해 이양 제외대상인 국가사무를 공제하는 네거티브방식이 지방자치의 이념과 방향, 정치적·사회적 인식의 전환이라는 의미를 갖는 점에서 입법정책적으로는 보다 의미를 갖는 방식이라고 할 수 있다. 특히 네가티브방식의 포괄이양은 엄밀하게 말하면, 법률을 단위로 하지만 개별 법률상 제한되는 영역을 제외하고는 포괄적으로 조례로 정할 수 있는 점에서, 즉 법률에 규율되지 않은 영역도 조례제정의 대상이 되는 점에서 사무영역별 내지는 기능별 이양을 의미한다고 할 것이다. 결국 제주특별자치도가 추진하는 포괄이양은 지방자치의 기본적이고 본질적인 출발점인 사무의 배분 문제로서, 국가사무의 자치사무화를 포괄적으로 시도하는 것이며, 포괄이양의 본질 및 궁극적인 지향점은 사무수행의 자율성의 확보, 구체적으로는 지방자치권의 핵심인 조례제정권의 대상으로의 포섭이라고 할 것이다. 이는 궁극적으로는 국가의 법률과 지방자치단체의 조례 사이의 입법권의 배분이다. 다만 포괄이양의 방식은 지방자치법제적 의미와 더불어 입법경제적 관점에서 획기적인 방안임은 분명하나, 문제는 포괄이양의 포괄성을 확대할수록 그에 대한 입법기술적 및 입법정책적 한계와 부담은 점증한다는 점에서 그에 대한 법제화에의 시도에는 많은 쟁점이 존재하는 것은 사실이다. 그러한 점에서 제주특별자치도가 추진하는 포괄이양은 가장 적극적이고 진보적인 권한이양 방식으로서, 논란의 소지가 있을 수 있으나, 그럼에도 불구하고, 제주형 포괄이양의 시도는 법률과 조례와의 관계에서 헌법상 지방자치 이념의 실현을 통한 지방자치권의 실질적 보장의 시도라는 점과 함께, 제주특별자치도는 일반적 지방자치에 비하여 연방제에 준하는 고도의 지방자치권에 대한 실험적이고 시범적인 모델로서의 지위와 의미를 갖는 점을 고려한다면, 조례의 준법률성의 인정 하에서 법률에 의한 권한 이양과 법률에 의한 조례에의 위임을 통합하여 규정하는 포괄이양의 방식이 법체계적으로 불가능하거나 헌법 및 법률 위반이라고 보기는 어렵다고 할 것이다. 결론적으로, 제주형 포괄이양방식은 법률과 조례의 관계에 대한 전통적 시각에서 엄격한 법리적 구조에 의하면 논란의 소지가 있을 수도 있다고 보이나, 자치입법권의 지향점으로서 헌법상 지방자치 이념에 기반한 법률과 조례 간의 입법권 배분이라는 관점에서 보다 적극적으로 접근한다면 그 규범적 가능성을 선해하는 것도 충분히 가능하다고 할 것이다. 여기에 제주특별자치도에 대해 부여된 조례의 준법률화에 대한 시범적·선도적 기능까지 고려한다면 더욱 그러한 가능성의 적극적 수용이 요구된다.

Since the importance of self-government legislation in local autonomy is indisputable, strengthening self-government legislation should be a basic starting point for strengthening self-government decentralization, and in this regard, a fundamental shift in perception of the relationship between laws and ordinances is necessary. Now, 30 years after the full-fledged introduction of local autonomy, it is necessary to recognize and change the system, and in this situation, the comprehensive transfer of authority (hereinafter referred to as “comprehensive transfer”) attempted by Jeju Special Self-Governing Province will have a groundbreaking meaning in relation to autonomy, especially autonomous legislative power. It is necessary to shift the perception from the structure of “subordination of legislative power” that understands the ordinance as nothing more than administrative legislation passed down from the state, to the “allocation of legislative power” , and the first legal step is the comprehensive transfer method. It is clear that there can be various legal controversies in its introduction, but considering the experimental and pilot meaning of the special autonomy system along with the essential direction of local autonomy to expand autonomy, an active and progressive perspective is needed for its introduction, away from the traditional perspective. The transfer of authority means self-government as a premise of self-government legislative power, and in this regard, there is no difference in the nature and function of the transfer of authority, whether individual or comprehensive transfer, so it is reasonable to see the choice of the transfer of authority as a matter of legislative technology. In terms of the ideology and direction of local autonomy, comprehensive transfer is superior to individual transfer, and among the comprehensive transfer methods, the negative method is more meaningful in legislative policy than the positive method. In particular, strictly speaking, the comprehensive transfer of the negative method means the transfer of authority by office area or function in that areas not regulated by law are subject to ordinance enactment. In the end, the comprehensive transfer promoted by Jeju Special Self-Governing Province is based on the distribution of affairs, and is a comprehensive attempt to make autonomous affairs from state affairs, and the ultimate goal of the comprehensive transfer is to secure autonomy in office work, specifically to include the right to enact ordinances, which is the core of local autonomy. However, it is clear that the comprehensive transfer method is a groundbreaking method in terms of local autonomy legislation, but the problem is that as the comprehensiveness of the comprehensive transfer increases, the burden of legal and legalization increases. The comprehensive transfer promoted by Jeju Special Self-Governing Province may be legally controversial in that it is the most active and progressive way of transferring authority, but it is difficult to affirm such a method as a legal system impossible or a violation of the Constitution and laws, given that the Jeju-style comprehensive transfer is the direction of local autonomy to realize constitutional ideology in relation to laws and ordinances. In conclusion, the Jeju-type comprehensive transfer method is the direction of the local legislative power, and if it is understood as more progress in terms of the distribution of legislative rights between laws and ordinances based on the constitutional ideology of local autonomy, it is possible to affirm the possibility of its normative introduction. In addition, considering the pilot and leading function of the legalization of ordinances granted to Jeju Special Self-Governing Province, more active acceptance of such a possibility is required.