위법한 명령개선의무 불이행으로 인한 국가배상 - 대법원 2024.12.19. 선고 2022다289051 전원합의체 판결

State Liability for Failure to Amend or Repeal an Unlawful Administrative Regulation : Supreme Court of Korea, Full Bench Decision, 2022Da289051, Delivered on December 19, 2024

대상판결은 국회가 행정청에 대하여 장애인의 접근권을 실질적으로 보장할 의무를 반복적으로 부과하였음에도 불구하고, 행정청이 편의시설 설치의무 대상시설의 범위를 지나치게 좁게 규정한 장애인등편의증진법 시행령을 개정하지 않고 방치한 것에 대하여 국가배상책임을 인정한 사건이다. 이 사건의 핵심 쟁점은 두 가지로 정리할 수 있다. 첫째는 장애인의 접근권 보장을 위한 행정입법의무의 불이행의 위법성 문제이다. 이는 행정청이 상위법의 개정 취지에 따라 편의시설 설치의무 대상시설의 범위를 새롭게 정비해야 할 구체적 행정입법의무를 부담하는지를 전제로 하며, 나아가 그러한 개선입법의무의 불이행이 위법한 행정입법부작위로 평가될 수 있는가가 문제된다. 둘째는 행정청이 위법한 명령의 개선의무를 불이행한 것이 국가배상법상의 고의 또는 과실에 해당하는지에 관한 것이다. 대상판결은 법률의 개정에 따라 발생한 행정입법의 개선의무를 불이행한 경우에도 국가배상책임이 인정될 수 있음을 확인한 최초의 판례로서, 향후 행정입법부작위에 대한 국가배상 법리를 정립하는 데 중요한 의미를 갖는다. 특히, 행정기본법 제39조 제1항은 “정부는 권한 있는 기관에 의하여 위헌으로 결정되어 법령이 헌법에 위반되거나 법률에 위반되는 것이 명백한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 해당 법령을 개선하여야 한다”고 규정함으로써, 위법한 명령에 대한 개선의무를 법적 의무로 명문화하였다. 대상판결은 비록 그 법리 구성에 있어 행정기본법 제39조 제1항을 직접 근거로 삼지는 않았지만, 해당 조항의 취지를 명시적으로 확인한 최초의 사례로 평가할 수 있다. 모법의 위임 취지, 목적, 내용의 변경이 있는 경우에도 상당기간 위임명령을 개선하지 않는 것은 「행정기본법」제39조 제1항에서 규정한 “정부는 권한 있는 기관에 의하여 위헌으로 결정되어 법령이 헌법에 위반되거나 법률에 위반되는 것이 명백한 경우 등”에 해당하는 것으로 위법한 명령을 개선하지 않는 것은 법률 위반에 해당한다. 즉 행정청에 위법한 명령 개선의무가 있다면 이를 불이행한 것 자체로 위법하다고 보아야 할 것이고 추가적으로 위법한 명령을 개선하지 않은 것이 객관적 정당성을 상실한 정도에 이른 것인지를 판단할 필요가 없다. 대상판결과 같이 ‘객관적 정당성 상실’이라는 모호한 기준을 추가적으로 판단하는 것은 행정에 대한 사법통제 기능의 약화와 국민의 권리를 필요 이상 제한하는 결과를 초래한다. 따라서 법원은 이와 같은 법리를 변경하여야 한다는 점을 지적하였다. 또한 행정입법부작위로 인한 손해의 경우 그 부작위가 위법하다고 판단되는 이상, 특별한 사정이 없는 한 국가배상법 제2조 제1항이 정한 ‘고의 또는 과실로 법령을 위반’한 행위가 있었다고 보아 국가배상책임을 인정하는 것이 국가의 자기책임원리와 법치주의 이념에 부합한다.

This case concerns a claim for state liability arising from an administrative legislative omission. Although the National Assembly repeatedly imposed on the administrative authorities the duty to guarantee the accessibility rights of persons with disabilities, the government failed to amend the Enforcement Decree of the Act on the Promotion of Convenience for Persons with Disabilities, the Elderly, and Pregnant Women, which narrowly limited the scope of facilities subject to accessibility requirements. The Supreme Court held that such prolonged inaction constituted a breach of the State’s legislative duty and recognized, for the first time, state liability for failing to amend an unlawful subordinate regulation. In its reasoning, the Court applied the general principles governing state liability for administrative inaction, first examining whether there existed a duty to enact or amend subordinate regulations, and second, whether there was any reasonable justification for the failure to act. The judgment clarified that when the purpose, intent, or content of the parent statute changes, prolonged failure to revise the delegated legislation constitutes a violation of Article 39(1) of the Framework Act on Administrative Affairs, which mandates that the government must correct unconstitutional or unlawful regulations. Accordingly, the failure to amend such a regulation should itself be regarded as a violation of law, and there is no need to further determine whether such omission amounts to a “loss of objective justification.” Reliance on that vague and indeterminate standard, as in prior case law, weakens judicial control over administrative power and unduly restricts citizens’ rights. Moreover, where harm results from unlawful administrative inaction, and the omission is deemed illegal, it should—absent special circumstances—be considered to meet the requirement of “an intentional or negligent violation of law” under Article 2(1) of the State Compensation Act. Recognizing state liability in such situations accords with the principles of state self-responsibility and the rule of law. Finally, the decision is notable in that the Court, acting as the ultimate guardian of the socially vulnerable, reaffirmed the judiciary’s responsibility to ensure that persons with disabilities can enjoy human dignity and value on an equal footing with others. It highlights the importance of judicial redress through state liability as an effective means of ensuring accountability for unlawful administrative omissions.