남북교류⋅협력사업 관련 법제도 정비의 방향성에 대한 고찰: 두 국가론에 대한 검토를 바탕으로

Reassessing the Legal and Institutional Framework for Inter-Korean Exchange and Cooperation in Light of the Two-States Theory

북한은 남북관계를 ‘적대적 두 국가’ 관계로 규정하고 남북경협 관련 법률과 합의서를 폐기하였다. 그 이후 남한에서도 남북관계를 사실상의 두 국가로 인식해야 한다는주장이 제기되고 있으나, 이러한 두 국가론이 남북관계의 규범적 구조와 남북교류⋅협력사업 법제에 어떠한 영향을 미치는지에 대한 검토가 이뤄지지 않았다. 이러한 현실을 고려했을 때 본고에서는 두 국가론을 검토하고, 그 내용을 바탕으로 기존 교류⋅협력사업의 개정 방향성을 도출한다. 북한의 ‘적대적 두 국가론’은 통일 포기 선언으로 보기 어렵고, 체제 유지와 안정을목적으로 남북관계를 적대적 교전국 관계로 재규정한 것으로 이해할 수 있다. 북한은통일 가능성을 완전히 배제하지 않은 채 남북교류⋅협력사업이 체제에 미치는 영향을고려하여 교류를 차단하고 있다. 남한에서 제기되는 ‘사실상의 평화적 두 국가론’은현실 인식의 차원에서는 의미를 가질 수 있으나, 영토조항과 평화통일 규정이 유지되는 상황에서는 남북관계에 유의미한 변화나 영향을 주지는 않는 것으로 보인다. 현행 남북교류⋅협력사업 관련 법제는 교류가 활성화되던 시기에 개별적으로 제정되어 법률 간 체계성과 연계성이 부족하고, 남북관계가 경색된 상황에서는 교류⋅협력을 중장기적으로 준비하기 위한 법적 근거가 충분하지 않으며, 교류⋅협력사업의 운영이 정책 변화와 통치행위에 크게 의존하는 구조가 형성되어 왔다. 이와 같은 남북⋅협력사업의 특징은 남북관계와 교류⋅협력사업의 안정성과 예측가능성을 저해하는 요인으로작용한다. 이와 같은 점을 고려했을 때 현행 헌법체제 하에서 남북한 두 국가론이 남북교류⋅ 협력법제에 미치는 영향은 크지 않다. 하지만 남북관계를 개선하기 위해서는 두 국가론이 등장하게 된 배경을 고려하여 이와 같은 상황이 개선될 수 있도록 남북교류⋅협력법제를 큰 틀에서 수정 및 보완할 필요가 있다. 이를 고려했을 때 현행 규범체계를전면적으로 변경하기보다는, 관련 법률을 체계적으로 정비하고 상호주의 원칙을 명확히하는 방향으로 개선하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 그리고 인도주의적 지원과이산가족 문제, 문화교류 등은 정치적 상황과 무관하게 지속될 수 있도록 제도적 근거를보완함으로써, 남북관계가 개선될 경우 교류⋅협력사업이 안정적으로 확대될 수 있는법적 기반을 마련할 필요가 있다.

North Korea has defined inter-Korean relations as a “hostile relationship between two states” and abolished laws and agreements related to inter-Korean economic cooperation. Since then, claims have emerged in South Korea that inter-Korean relations should be recognized as de facto two-state relations. However, no review has been conducted on how the two-state theory impacts the normative structure of inter-Korean relations and the legal framework for inter-Korean exchanges and cooperation projects. Considering this reality, this paper examines the two-state theory and derives directions for revising existing exchange and cooperation projects based on that analysis. North Korea's “hostile two-state theory” cannot be seen as a declaration abandoning unification; rather, it redefines inter-Korean relations as hostile warring states for the purpose of regime maintenance and stability. North Korea has blocked exchanges and cooperation while not entirely ruling out the possibility of unification, taking into account their impact on its regime. The “de facto peaceful two-state theory” raised in South Korea may have meaning in terms of realistic recognition, but under the current constitutional provisions maintaining territorial clauses and peaceful unification requirements, it appears unlikely to bring meaningful changes or influences to inter-Korean relations. The current legal framework for inter-Korean exchange and cooperation projects was individually enacted during periods of active exchanges, resulting in a lack of systematic coherence and linkage among laws. In the context of frozen inter-Korean relations, it lacks sufficient legal basis for preparing mid- to long-term exchanges and cooperation, and the operation of these projects has become heavily dependent on policy changes and acts of governance. These characteristics of inter-Korean cooperation projects act as factors undermining the stability and predictability of inter-Korean relations and exchanges. Given these points, the impact of the two-state theory on inter-Korean exchange and cooperation legal framework under the current constitutional system is not significant. However, to improve inter-Korean relations, it is necessary to revise and supplement the legal framework for inter-Korean exchanges and cooperation in a broad framework, considering the background that gave rise to the two-state theory. In this regard, rather than comprehensively changing the current normative system, it is deemed desirable to systematically reorganize related laws and clearly establish the principle of reciprocity. Additionally, by supplementing institutional grounds for humanitarian aid, separated family issues, and cultural exchanges to continue regardless of political situations, a legal foundation can be established to stably expand exchange and cooperation projects when inter-Korean relations improve.