국민의 소송참여 확대와 남소(濫訴, frivolous lawsuit) 방지를 위한 공법적 통제방안 연구 - 미국의 이른바 ‘국민소송’에 관한 남소방지제도 논의를 중심으로

A Study on Public Law Control Measures to Expand Citizen Participation in Litigation and Prevent Frivolous Lawsuits : Focusing on Discussions Regarding Systems to Prevent Frivolous Lawsuits in the U.S. So-Called ‘Citizen Lawsuits’

미국 법무부는 2024년 한해동안 연방부정청구방지법에 근거한 정부대위소송에서 약 29억만달러를 합의금 등으로 회수하여 역사상 가장 많은 금액이 회수되었다고 발표하였다. 법무부는 특히 이러한 결과는 1987년 이래 지속적으로 증가한 수치이며, 정부 조달 분야, 메디케어 분야 등을 중심으로 지속적으로 증가하고 있다고 밝혔다. 특히 코로나 19 이후 메디케어, 정부조달계약 등에 사용되는 연방정부의 재정지출이 증가하면서 사인이 제기된 형태의 소송에서 두드러지게 나타나는데, 사인이 승소할 경우 15~30%의 배상을 받는다는 점은 중요한 요인으로 지적되고 있다. 이에 대해 미국에서는 2024~2025년에 걸쳐 소송권한 무분별한 소송(frivolous lawsuit)에 대한 입법적 기준 마련에 관한 논의가 증가하고 있다. 대표적으로 법무부의 각하 권한에 관하여 권한의 범위가 항소법원마다 달리 판단되고 있는 상황에 대하여 합리적 관련성 기준이 채택되어야 한다는 견해, 실제 타당한 사건만이 사인대위소송으로 인정되어야 한다는 견해 등이 나타나고 있으며, 여러 주정부에서 대위(Qui Tam) 소송구조를 입법함에 따라 사인대위소송의 범위를 정하여야 한다는 견해 등이 제시되고 있다. 남소(濫訴, frivolous lawsuit)는 정당한 권리구제와는 무관하며, 법제도의 허점을 이용하여 “소송을 지연시키거나, 상대방을 괴롭히거나 곤란하게 만드는 것을 목적으로 하는 소송”으로 주로 과도한 보상금 청구, 근거없는 금액의 청구, 정당하지 않은 목적의 소송 등으로 나타난다. 특히 미국 연방민사소송규칙(Federal Rules of Civil Procedure, 이하 FRCP라 한다.)에 따르면, 소송은 기존 법령에 의하여 정당화되어야 하며, 무분별하지 않은(nonfrivolous) 주장이어야 한다. 이에 따라 미국 연방대법원은 남소를 “법률 또는 사실상 논쟁의 여지가 없어 근거가 전혀 없는 경우”로 정의하였다. 이에 따라 남소는 (1) 사실에 관한 주장이 명백히 근거가 없는 경우, (2) 소송이 명백히 근거없는 법이론에 근거한 경우로 제시되었다. 이른바 국민소송제도의 확대는 국민의 소송참여 확대와 남소방지의 균형점 모색이라는 중요한 공법적 논의로 이어진다. 원고적격, 소송대상, 승소배상금액 등 소송구조를 통하여 그 점점이 모색되는 소송구조는 재판을 받을 권리와 소송권한을 넓게 인정하는 미국 헌법 원칙을 존중하되, 이에 대한 제한을 어떤 범위까지 하여야 할 것인지에 대한 논의가 나타나기 때문이다. 현행 FCA 및 납세자소송 분석을 통하여 남소 관련 법적 쟁점은 다음과 같다. 첫째, 원고적격 측면에서 FCA에 따르면 누구나(a person) 소송을 제기할 수 있으며, 원고는 정부의 이름으로 소송을 제기하므로 대위소송의 형태가 된다. 하지만 원고적격의 인정범위에 관하여 미국 연방대법원은 정부는 언제든지 기각을 신청할 수 있으며, 법원은 연방 민사소송규칙 제41(a)조를 적용하여야 한다고 판단하였으므로, 연방정부의 광범위한 기각권한이 인정되었다. 뿐만 아니라 연방대법원은 납세자 소송의 원고적격에 이중기준이론(doble nexus)을 적용하여 납세자 신분과 해당 법률관계 사이에 논리적 인과관계가 존재하여야 하며, 원고가 위반행위에 대한 입증책임을 부담한다고 판단하여, 내용과 절차적 측면에서 남소방지절차를 규정하고 있다. 둘째, 피고적격 측면에서 FCA 등에 따르면 고의로 허위청구서를 제출, 승인 등을 한 자에 대한 소송이 인정된다고 규정하고 있으므로 어떤 정부, 위원 등이라도 모두 피고가 될 수 있다. 2000년 연방대법원은 지방정부가 피고가 될 수 없다고 판단한 사례가 있었으나, 2003년 지방정부도 포함된다고 판단하였으며, 납세자 소송의 경우에도 지방정부의 피고적격은 인정되고 있다. 셋째, 소송대상 측면에서는 FCA에 대하여 고의성의 범위를 넓게 인정한 암묵적 서약 이론, 집단인식 이론이 인정되어 왔으나, 허위성의 범위는 상당한 정도에 이르는 경우에 인정된다고 하여 그 범위를 제한하였으며, 납세자 소송에서 그 유형을 재무적 상황 뿐만 아니라 비재무적 상황도 포함하여 넓게 인정하였다. 넷째, 소송형태 측면에서는 일부위임이론을 적용하여 원고의 피해발생여부와 상관없이 소송대상성을 인정하였다. 다섯째, 소송절차 측면에서 FCA에 따르면 연방정부가 60일 이내에 소송참가여부를 결정하여야 하는데, 2023년 연방대법원은 대위소송이 제기되더라도 연방정부는 남소장지를 위하여 언제든지 소송기각권을 행사할 수 있다고 판단하였다. 그 밖에 보상금액은 기본적으로 법원에 의하여 결정되나, 일반적으로 대위소송의 경우 15-20%, 단독소송의 경우 25-30%가 인정된다. 추가적으로 최근 인공지능 등을 활용한 허위청구 소송에서 고의성이 판단되기 어려운 경우에는 소송대상이 될 수 없다는 주장도 나타나고 있다. 이에 따라 우리나라에서 국민소송제도 도입이 논의될 경우, 원고적격, 소송대상, 보상금 등 남소방지를 위한 조치마련 등을 전제로 논의되어야 할 것으로 생각된다. 구체적으로 원고적격 측면에서는 청구인과 허위청구의 견련성을 요구하는 이중기준이론, 소송 제기 시 정부의 소송기각권 인정범위에 관한 검토가 요구된다. 또한, 소송대상 측면에서 고의성 범위를 암묵적 서약이론 또는 집단인식 이론 등을 통하여 넓힐 수는 있으나, 사소한 허위청구로 인한 소송제도의 오남용 방지를 위한 허위성 범위에서 상당한 허위성 부분에 대한 기준 논의도 필요할 것으로 생각된다. 보상금액은 일률적으로 규정하기 보다 사안의 중요성, 허위에 대한 청구인의 입증 범위 등을 보다 종합적으로 검토하거나 초기 도입 시에는 금액의 한도를 정하는 방안도 논의되어야 할 것으로 생각된다.

The U.S. Department of Justice announced that in 2024, it recovered approximately $2.9 billion in settlements and other recoveries in government- brought lawsuits under the Federal False Claims Act, marking the largest amount recovered in history. The Department of Justice emphasized that this result represents a continuous increase since 1987, with growth particularly concentrated in areas such as government procurement and Medicare. Notably, following COVID-19, increased federal spending on Medicare and government procurement contracts has led to a marked rise in lawsuits filed by private parties. A key factor cited is that private parties receive 15~30% of the damages awarded if they prevail. In response, discussions in the United States are intensifying regarding establishing legislative standards for frivolous lawsuits over the 2024~2025 period. Notably, regarding the Department of Justice’s authority to dismiss cases, views are emerging that a reasonable relevance standard should be adopted to address the situation where the scope of this authority is interpreted differently by each appellate court. Additionally, opinions are being presented that only genuinely valid cases should be recognized as private enforcement actions, and that the scope of private enforcement actions must be defined as various state governments enact Qui Tam lawsuit structures. Frivolous lawsuits are unrelated to legitimate rights remedies and are defined as “lawsuits filed with the purpose of delaying proceedings, harassing the opposing party, or causing them undue hardship” by exploiting loopholes in the legal system. They typically manifest as excessive compensation claims, baseless monetary demands, or lawsuits pursued for unjustifiable purposes. Specifically, according to the Federal Rules of Civil Procedure (FRCP), a lawsuit must be justified under existing statutes and must involve a nonfrivolous claim. Accordingly, the U.S. Supreme Court has defined a frivolous lawsuit as one “lacking any legal or factual basis whatsoever.” Thus, a frivolous lawsuit is defined as: (1) when factual claims are demonstrably without foundation, or (2) when the lawsuit is based on a demonstrably unfounded legal theory. The expansion of the so-called citizen lawsuit system leads to an important public law debate: finding a balance between broadening citizen participation in litigation and preventing frivolous lawsuits. The litigation framework, which is gradually being explored through elements such as plaintiff standing, subject matter of the suit, and the amount of damages awarded upon victory, respects the U.S. constitutional principle of broadly recognizing the right to a trial and the right to sue. However, this raises the question of how far restrictions on these rights should extend. Analysis of the current FCA and taxpayer suits reveals the following legal issues concerning frivolous lawsuits. First, regarding standing, the FCA permits any person to bring suit, and the plaintiff sues in the name of the government, making it a derivative suit. However, concerning the scope of standing recognition, the U.S. Supreme Court ruled that the government may move to dismiss at any time, and the court must apply Federal Rule of Civil Procedure 41(a), thereby recognizing the federal government’s broad power to dismiss. Furthermore, the Supreme Court applied the double nexus theory to standing in taxpayer suits, requiring a logical causal relationship between the taxpayer status and the legal relationship in question, and placing the burden of proof for the violation on the plaintiff. This establishes substantive and procedural safeguards against frivolous lawsuits. Second, regarding defendant standing, statutes like the FCA provide that lawsuits may be brought against any person who knowingly submits or approves a false claim. Thus, any government entity or official can be a defendant.